Phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về trả lại đơn khởi kiện trong tố tụng hành chính - Một vài điểm cần hoàn thiện

Trong suốt quá trình tố tụng hành chính, Luật Tố tụng hành chính đề cập đến khá nhiều phiên họp khác nhau, có thể kể đến như phiên họp giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện; phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại; phiên họp xét kháng cáo, kháng nghị quá hạn; phiên họp xét kháng cáo, kháng nghị về những quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm; phiên họp xét kháng cáo, kháng nghi về phần án phí. Các phiên họp đều có đặc điểm chung cơ bản là chỉ xuất hiện ở những giai đoạn tố tụng hành chính cụ thể với những điều kiện nhất định. Trong số các phiên họp nêu trên, phiên họp giải quyết khiếu nại, kiến nghị về trả lại đơn khởi kiện là phiên họp còn có một số nội dung cần tiếp tục nghiên cứu làm rõ.

1. Phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về trả lại đơn khởi kiện 

So với Luật TTHC năm 2010, quy định về phiên họp giải quyết khiếu nại, kiến nghị về trả lại đơn khởi kiện là điểm mới đáng lưu tâm và có tính tiến bộ của Luật TTHC hiện hành. Điều này đã tạo được hành lang pháp lý chính thức để hoạt động xem xét khiếu nại, kiến nghị về trả lại đơn khởi kiện được thống nhất giữa các Tòa án, quy trình, thủ tục được tiến hành minh bạch, khách quan hơn, bảo đảm quyền lợi cho người khởi kiện. Theo đó, phiên họp giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện được tiếp cận từ các vấn đề sau đây:

Thứ nhất, về điều kiện xuất hiện phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện: Trong TTHC, phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện không xuất hiện ở giai đoạn chuẩn bị xét xử, xét xử sơ thẩm, xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm mà nó chỉ xuất hiện ở giai đoạn khởi kiện, thụ lý vụ án hành chính. Tuy nhiên, khác với các phiên họp khác, phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện không tồn tại mặc nhiên đối với tất cả các giai đoạn khởi kiện, thụ lý vụ án hành chính. Nghĩa là có những giai đoạn khởi kiện, thụ lý, phiên họp này không hiện hữu. Bởi lẽ, phiên họp này chỉ xuất hiện khi có tồn tại các điều kiện nhất định. Theo đó, căn cứ vào khoản 1, 2 Điều 124 Luật TTHC, phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện xuất hiện khi đáp ứng hai điều kiện như sau:

Điều kiện thứ nhất, phải có việc trả lại đơn khởi kiện từ phía Tòa án nhận đơn. Trả lại đơn khởi kiện là một trong những hình thức để Tòa án từ chối không thụ lý đơn khởi kiện của người khởi kiện. Về nguyên tắc, khi trả lại đơn khởi kiện Tòa án phải tuân thủ các quy định về căn cứ, thủ tục trả lại đơn, tránh trường hợp trả lại đơn tùy tiện, thiếu chính xác làm mất quyền được bảo vệ quyền của người khởi kiện. Thế nhưng trong thực tiễn thụ lý, đôi khi cũng có những lý do khác nhau mà việc trả đơn lại không đúng và trong trách nhiệm của nhà làm luật cần quy định cơ chế để đánh giá lại tính đúng sai trong hoạt động trả lại đơn của Tòa án. Thiết nghĩ điều này hoàn toàn cần thiết và có mang tính thiết thực trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Điều kiện thứ hai, việc trả lại đơn của Tòa án bị người khởi kiện khiếu nại hoặc bị Viện kiểm sát (VKS) cùng cấp kiến nghị hoặc bị cả người khởi kiện khiếu nại, VKS cùng cấp kiến nghị. Khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện là quyền pháp lý của người khởi kiện và kiến nghị là quyền năng của VKS cùng cấp. Khi nhận thấy việc trả lại đơn khởi kiện không thỏa đáng, trái pháp luật thì người khởi kiện có quyền phản kháng lại văn bản này thông qua hình thức khiếu nại, VKS bày tỏ sự không đồng tình thông qua việc kiến nghị, yêu cầu Tòa án xem xét lại việc trả lại đơn khởi kiện. Một khi có khiếu nại của người khởi kiện hoặc có kiến nghị của VKS cùng cấp về trả lại đơn khởi kiện thì buộc Tòa án phải tiến hành xem xét bằng phiên họp theo quy định của pháp luật TTHC. Đây là quy định hết sức cần thiết, nhằm nhanh chóng, kịp thời khắc phục những sai lầm của Tòa án trong công tác thụ lý vụ án hành chính, bảo đảm quyền lợi cho người khởi kiện cũng như nâng cao chất lượng giải quyết vụ án hành chính.

Như vậy, tiền đề để có phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện là phải có việc trả lại đơn khởi kiện từ Tòa án và đồng thời phải bị người khởi kiện khiếu nại hoặc VKS cùng cấp kiến nghị xem xét. Đây được coi là tiêu chí, nguyên tắc mặc định do Luật TTHC quy định để bảo đảm sự chặt chẽ trong công tác thụ lý, xét xử vụ án hành chính.

Thứ hai, về thời hạn mở phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện: Khoản 2, 3 Điều 124 Luật TTHC quy định: Ngay sau khi nhận được khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện, Chánh án Tòa án phải phân công một Thẩm phán xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị. Trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày được phân công, Thẩm phán phải mở phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị. Như vậy, thời hạn mở phiên họp được xác lập trong một khoảng thời gian khá ngắn, thể hiện sự nhanh chóng, khẩn trương, tránh trường hợp Tòa án cố tình trì hoãn khi xem xét khiếu nại, kiến nghị, gây ảnh hưởng đến quyền lợi của người khởi kiện.

Thứ ba, về thành phần tham gia phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện: Khoản 3 Điều 124 Luật TTHC có đề cập, phiên họp có sự tham gia của đại diện Viện kiểm sát cùng cấp và đương sự có khiếu nại. Trường hợp người khởi kiện, VKS vắng mặt thì thẩm phán vẫn tiến hành phiên họp. Như vậy, phiên họp chỉ có sự hiện diện của Thẩm phán chủ trì và người khởi kiện, đại diện VKS (nếu có).

Thứ tư, về căn cứ để Thẩm phán ra quyết định giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện: Khoản 4 Điều 124 Luật TTHC quy định, căn cứ vào tài liệu, chứng cứ có liên quan đến việc trả lại đơn khởi kiện, ý kiến của đại diện Viện kiểm sát và người có khiếu nại tại phiên họp, Thẩm phán sẽ ra quyết định giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện. Thông qua quá trình xem xét như vậy, Thẩm phán ra một trong hai quyết định sau đây: Giữ nguyên việc trả lại đơn khởi kiện, thông báo cho người khởi kiện, VKS cùng cấp; Nhận lại đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo để tiến hành việc thụ lý vụ án. Như vậy, cơ sở để Tòa án ra quyết định giải quyết khiếu nại, kiến nghị về trả lại đơn khởi kiện chính là tài liệu, chứng cứ có liên quan, ý kiến của người khiếu nại,  ý kiến của đại diện của VKS cùng cấp.

2. Một vài hạn chế và đề xuất hoàn thiện

Nhìn chung, so với Luật TTHC năm 2010, quy định của Luật TTHC hiện hành về hoạt động thụ lý vụ án hành chính đã có những thay đổi, bổ sung mang tính tiến bộ, đáp ứng nhu cầu của thực tiễn xét xử hành chính ở nước ta. Đặc biệt, việc bổ sung quy định bắt buộc Tòa án phải tổ chức phiên họp để xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện là điểm mới đáng chú ý, mang lại nhiều ý nghĩa quan trọng, góp phần bảo đảm hành vi tố tụng trả lại đơn khởi kiện của Tòa án được minh bạch, chính xác, tăng cường bảo vệ các quyền lợi của người khởi kiện. Tuy nhiên, căn cứ vào thực tiễn thụ lý vụ án hành chính và thực tiễn kiểm sát của VKS, người nghiên cứu nhận thấy, quy định của Luật TTHC còn một số điểm chưa hoàn thiện như sau:

Thứ nhất, Luật TTHC quy định thiếu rõ ràng về chủ thể có quyền kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện

Theo ghi nhận tại khoản 1 Điều 124 Luật TTHC, khi nhận thấy việc trả lại đơn khởi kiện của Tòa án không đúng luật, tồn tại những thiếu sót, sai lầm nhất định thì VKS có quyền kiến nghị với Tòa án đã trả lại đơn khởi kiện. Điều khoản này đã khẳng định VKS có quyền kiến nghị nhưng lại không đề cập cụ thể là VKS cấp nào? Viện kiểm sát cùng cấp hay VKS cấp trên trực tiếp?. Nếu chỉ quy định chung chung như điều khoản đã nêu thì chúng ta có thể hiểu cả VKS cùng cấp lẫn VKS cấp trên trực tiếp đều có quyền kiến nghị với Tòa án đã trả lại đơn khởi kiện. Nhưng ở góc độ liên kết nội dung các điều khoản của Luật TTHC, chúng ta thấy quyền kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện chỉ thuộc về VKS cùng cấp mà không thể thuộc về VKS cấp trên trực tiếp. Bởi lẽ, văn bản trả lại đơn khởi kiện chỉ được gửi duy nhất cho VKS cùng cấp (khoản 2 Điều 123 Luật TTHC) và cũng chỉ có đại diện VKS cùng cấp mới là chủ thể tham gia phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện (khoản 3 Điều 124 Luật TTHC). Mặt khác ở góc độ lý luận, VKS cùng cấp là chủ thể trực tiếp thực hiện chức năng kiểm sát, giám sát công tác xem xét đơn và thụ lý đơn khởi kiện của Tòa án nên họ là người hợp lý, đủ cở sở nhất để thực hiện quyền kiến nghị về việc trả lại đơn của Tòa án. Do vậy, các phân tích trên đã cho thấy, Luật TTHC chưa rõ ràng khi quy định về chủ thể quyền kiến nghị Tòa án đã trả lại đơn khởi kiện, các nội dung của điều khoản còn có sự bất nhất với nhau nên đã tạo ra những cách hiểu chưa thống nhất, gây khó khăn cho công tác tiếp nhận đơn kiến nghị của VKS của Tòa án, chưa xác định được quyền năng cụ thể của VKS cùng cấp.

Từ hạn chế trên, tác giả đề xuất khoản 1 Điều 124 Luật TTHC cần quy định thẳng quyền kiến nghị với Tòa án đã trả lại đơn khởi kiện thuộc về VKS cùng cấp. Đề xuất này tạo ra sự minh thị trong tinh thần điều luật, xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm của VKS cùng cấp, bảo đảm cho công tác giám sát của VKS được thống nhất, có sự phối hợp rõ ràng giữa VKS cấp trên trực tiếp và VKS cùng cấp.

Thứ hai, Luật TTHC chưa quy định cụ thể về hình thức khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện

Thực tế việc Tòa án trả lại đơn khởi kiện là một hành vi tố tụng mang tính bất lợi cho người khởi kiện. Hậu quả pháp lý của việc trả lại đơn khởi kiện là làm cho đơn khởi kiện không được Tòa án thụ lý giải quyết, quyền và lợi ích của người vì thế cũng chưa được bảo đảm. Do đó, khi không đồng tình với hành vi trả đơn khởi kiện của Tòa án, người khởi kiện có quyền khiếu nại yêu cầu Tòa án đã trả lại đơn xem xét lại để đánh giá việc trả đơn là thỏa đáng hay không để người khởi kiện có thể hiểu thấu đáo căn cứ cơ sở trả đơn và tìm một phương hướng khác để bảo vệ quyền và lợi ích của chính mình. Dẫu rằng là vậy nhưng theo cách thức quy định của Luật TTHC hiện hành, hình thức để người khởi kiện thực hiện quyền khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện lại chưa được đề cập. Bởi vậy, nên khi vận dụng pháp luật để thực hiện quyền, người khởi kiện không biết sử dụng hình thức khiếu nại trực tiếp hay hình thức khiếu nại bằng văn bản. Về phía Tòa án có thể chấp nhận hình thức khiếu nại trực tiếp hay bắt buộc chỉ chấp nhận khi người khởi kiện khiếu nại bằng đơn khiếu nại. Tất cả những lúng túng, băn khoăn này đều xuất phát từ cách quy định không cụ thể của Luật TTHC.

Với hạn chế trên, người nghiên cứu đề xuất, Luật TTHC cần bổ sung thêm điều khoản vào Điều 124 quy định về hình thức khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện. Theo đó, nên ghi nhận người khởi kiện khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện phải bằng văn bản. Đồng thời cần có hướng dẫn hay biểu mẫu chỉ dẫn rõ các nội dung của đơn khiếu nại này, ví dụ như trong đơn khiếu nại phải ghi rõ ngày, tháng, năm; họ, tên, địa chỉ của người khiếu nại; nội dung, lý do khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại, có chữ ký hoặc điểm chỉ của người khiếu nại. Thiết nghĩ, đề xuất này sẽ góp phần bảo đảm tính thống nhất trong việc áp dụng, thực thi pháp luật giữa các Tòa án, và cũng bảo đảm sự tương thích với các quy định của Luật TTHC tại chương XXI quy định về hình thức khiếu nại trong TTHC tại Điều 331 của chương này.

Thứ ba, pháp luật TTHC chưa quy định rõ ràng về trình tự, thủ tục tiến hành phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện

Mặc dù, Điều 124 Luật TTHC đã quy định về phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện nhưng mới chỉ dừng lại ở mức độ khá sơ sài, thiếu cụ thể. Bởi lẽ, đạo luật này không đề cập chặt chẽ về trình tự, thủ tục tiến hành phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện. Nghĩa là phiên họp này được tiến hành như thế nào, trình tự tiến hành ra sao? Phiên họp có cần thiết phải tiến hành như phiên tòa hay tương tự như phiên họp đối thoại tại giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm hay không? Có cần thủ tục khai mạc, tuyên bố lý do của phiên họp, Thẩm phán chủ trì phiên họp có cần phải phổ biến quyền, nghĩa vụ của người khởi kiện có mặt tại phiên họp hay không? Phiên họp có cần phải có Thư ký ghi biên bản phiên họp hay không? Tất cả các nội dung này, Luật TTHC đều chưa đề cập. Chính vì thế, thực tiễn tổ chức phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về trả lại đơn khởi kiện giữa các Tòa chưa có sự thống nhất, ảnh hưởng đến tính đồng bộ trong công tác xem xét thụ lý sơ thẩm vụ án hành chính và công tác kiểm sát phiên họp của Viện Kiểm sát trong phạm vi cả nước.

Xuất phát từ các vấn đề trên, tác giả cho rằng, Luật TTHC cùng các văn bản hướng dẫn thi hành cần sớm khắc phục và quy định cụ thể, rõ ràng về trình tự, thủ tục tiến hành phiên họp xem xét khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện dưới các tiêu chí minh thị hơn. Theo thông lệ của một số phiên họp trong TTHC và dưới góc độ tham vấn ý kiến của một số Thẩm phán làm công tác thực tiễn, tác giả đề xuất về trình tự, thủ tục tiến hành phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện như sau[2]: Bước 1: Thẩm phán chủ trì phiên họp khai mạc phiên họp, tuyên bố lý do của phiên họp, giới thiệu thành phần Thư ký ghi biên bản phiên họp, đại diện VKS cùng cấp, người khởi kiện hoặc người đại diện hợp pháp của người khởi kiện. Bước 2: Thẩm phán chủ trì phiên họp phổ biến chương trình của phiên họp, phổ biến các quyền, nghĩa vụ của người khởi kiện có mặt tại phiên họp. Bước 3: Công khai tài liệu, chứng cứ có liên quan đến việc trả lại đơn khởi kiện. Bước 4: Thẩm phán lắng nghe ý kiến phát biểu của người khởi kiện và nghe ý kiến của đại diện VKS cùng cấp (nếu có mặt). Bước 5: Công bố quyết định giữ nguyên việc trả lại đơn khởi kiện hoặc quyết định nhận lại đơn khởi kiện. Thiết nghĩ, đề xuất này của tác giả sẽ khắc phục triệt để các khiếm khuyết nêu trên và đặc biệt tạo được cơ sở pháp lý rõ ràng nhất để Tòa án cấp sơ thẩm có được sự thuận lợi, đồng bộ khi vận dụng pháp luật nâng cao tính thận trọng, khách quan, công bằng từ phía Tòa án khi tổ chức các phiên họp cụ thể, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Thứ tư, Luật TTHC hiện hành chưa có quy định về cách thức xử lý khi người khởi kiện rút khiếu nại, VKS cùng cấp rút kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện sau khi mở phiên họp xét kháng cáo quá hạn

Trải qua quá trình xem xét về khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện, Thẩm phán được quyền ban hành một trong 02 loại quyết định: 1/ Quyết định giữ nguyên việc trả lại đơn khởi kiện và thông báo cho người khởi kiện, Viện kiểm sát ; 2/ Quyết định nhận lại đơn khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo để tiến hành việc thụ lý vụ án. Ngoài ra, Luật TTHC không ghi nhận bất kỳ loại quyết định tố tụng nào khác được ban hành bởi Thẩm phán được phân công xem xét khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện. Chính vì thế, trong quá trình xem xét khiếu nại, kiến nghị, xảy ra trường hợp nằm ngoài quy định của pháp luật, người khởi kiện có đơn xin rút khiếu nại, VKS cùng cấp rút kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện, ở hoàn cảnh này, Thẩm phán không biết phải ban hành loại văn bản nào? Họ rơi vào tình trạng lúng túng, không biết phải xử lý như thế nào? ban hành thông báo hay quyết định để thừa nhận pháp lý cho việc rút khiếu nại, kiến nghị đó. Trên thực tế, đã có trường hợp sau khi người khởi kiện rút khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện, Thẩm phán chủ trì phiên họp đã ra “Quyết định chấp nhận việc rút khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện và đình chỉ việc xem xét, giải quyết khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện” và xem đó là văn bản có ý nghĩa chấm dứt việc xem xét khiếu nại của người khởi kiện về trả lại đơn khởi kiện.

Nhận thấy, cách xử lý này của Thẩm phán dường như rất khả thi, vừa tôn trọng quyền tự định đoạt trong việc rút khiếu nại vừa nhanh chóng kết thúc phiên họp. Thế nhưng về góc độ pháp lý, Luật TTHC và các văn bản có liên quan không đề cập trực tiếp về loại văn bản đó, đặc biệt trong biểu mẫu dùng trong TTHC ban hành theo Nghị quyết 02/2017/NQ-HĐTP ngày 13/01/2017 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cũng không ban hành biểu mẫu nào với tên gọi “Quyết định chấp nhận việc rút khiếu nại và đình chỉ việc xem xét, giải quyết khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện”. Do vậy, tác giả cho rằng, việc Luật TTHC không quy định cơ chế để Tòa án xử lý đối với trường hợp người khởi kiện rút khiếu nại về trả lại đơn khởi kiện tại phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện là thiếu sót cần khắc phục.

Về giải pháp khắc phục, tác giả đề xuất Luật TTHC và các văn bản có liên quan cần hoàn thiện quy định như sau: Trường hợp sau khi mở phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện, người khởi kiện xin rút khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện, Thẩm phán sẽ ban hành quyết định đình chỉ việc xem xét, giải quyết khiếu nại về việc trả lại đơn khởi kiện”. Đồng thời, để nâng cao tính chặt chẽ, toàn diện hơn của pháp luật, các nhà làm luật cần phải cụ thể hóa thành biểu mẫu trong TTHC ban hành theo Nghị quyết 02/2017/NQ-HĐTP ngày 13/01/2017 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. Thiết nghĩ, dưới góc độ học thuật và góc độ xây dựng pháp luật, đề xuất trên của tác giả là khả thi, không chỉ khắc phục lỗ hổng của pháp luật mà còn hướng tới mục đích bảo đảm việc áp dụng pháp luật được thống nhất trong phạm vi cả nước.

3. Kết luận

Phiên họp xem xét, giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện là phiên họp quan trọng, giải quyết sự phản kháng của người khởi kiện cũng như phản ánh của VKS cùng cấp đối với văn bản trả lại đơn khởi kiện của Tòa án. Nhìn chung, dưới các quy định của pháp luật TTHC hiện hành, phiên họp này đã có những nội dung được đề cập tương đối rõ ràng. Tuy nhiên, khi đối chiếu với thực tiễn và so sánh với một số các phiên họp khác trong TTHC, người nghiên cứu nhận thấy một số quy định còn chưa đầy đủ còn thiếu sót chưa đáp ứng được những vấn đề phát sinh trong thực tiễn, làm cho việc áp dụng, thực thi tìm hiểu pháp luật còn lúng túng, hiểu theo các cách khác nhau, chưa bảo đảm được sự đồng bộ. Từ các hạn chế này, bài viết của tác giả đã nêu lên một số giải pháp hoàn thiện với hy vọng đem đến một vài phát hiện cần thiết làm cơ sở để sửa đổi Luật TTHC trong tương lai không xa./.

LÊ THỊ MƠ*