QUẢN LÝ HỘ KHẨU Ở VIỆT NAM

       Nghiên cứu về Hệ thống đăng ký hộ khẩu ở Việt Nam đã được nhóm nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới phối hợp với Viện Xã hội học thuộc Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam hoàn thành cùng với sự tham gia đóng góp của nhiều chuyên gia khác thực hiện năm 2016 đã đưa ra một báo cáo khá đầy đủ về vấn đề này.

       Nguồn gốc của hộ khẩu

       Hiến pháp Việt Nam năm 1959 đã tuyên bố “Công dân nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa có quyền tự do cư trú và đi lại”. Các Hiến pháp sửa đổi sau này vào các năm 1980, 1992, và 2013 cũng có những quy định đảm bảo tương tự. Đồng thời, kể từ những năm đầu tiên được độc lập, chính quyền đã quy định về nơi cư trú và hạn chế di chuyển thông qua hệ thống hộ khẩu. Hệ thống này được xây dựng từ hệ thống đăng ký nơi cư trú trong quá khứ.

       Từ trước thời kỳ thuộc địa ở Việt Nam, nam giới đã phải đăng ký nơi cư trú để chính quyền có thể thu thuế ở địa phương và những người không đăng ký gặp nhiều khó khăn trong tiếp cận đất của cộng đồng cũng như các dịch vụ khác. Những người di cư tới một cộng đồng mới được xem là những đối tượng “ngụ cư” và không đủ điều kiện để được đăng ký cư trú. Sau này, chế độ thực dân Pháp đã áp đặt một hệ thống thẻ thuế thân và các giấy tờ cư trú do làng xã cấp, cùng với đó là các hạn chế về đi lại và di trú.

       Tuy nhiên, có thể nói hình mẫu gốc của chế độ hộ khẩu ở Việt Nam lại là hệ thống hộ khẩu (hukou) của Trung Quốc. Giống như ở Trung Quốc, hệ thống ở Việt Nam được sử dụng để quản lý kinh tế cũng như an ninh trật tự xã hội.

       Sự hiện diện đầu tiên của hệ thống hộ khẩu trong một văn bản pháp lý của quốc gia bắt đầu vào năm 1957 với Thông tư 495-TTg, nhằm hạn chế sự di chuyển của người dân từ các vùng nông thôn tới các thành phố Hà Nội và Hải Phòng.

       Hệ thống hộ khẩu được áp dụng chính thức từ năm 1964 theo Nghị định 104-CP trong đó đưa ra những tiêu chí cơ bản của hệ thống. Nghị định này được ban hành theo đề nghị của Bộ Công an, cơ quan chịu trách nhiệm thi hành, phản ánh tầm quan trọng của hệ thống này như một biện pháp đảm bảo an ninh của một quốc gia trong tình trạng chiến tranh. Nghị định này đã miêu tả các mục đích của hệ thống như sau: … Để tăng cường việc giữ gìn trật tự trị an toàn xã hội, phục vụ lợi ích của nhân dân, để giúp vào việc thống kê dân số các vùng trong nước nhằm phục vụ việc xây dựng và thực hiện các chính sách, kế hoạch của Nhà nước.

        Nghị định 104-CP đã thiết lập các tham số chính của hệ thống: Mỗi người dân được đăng ký là nhân khẩu thường trú tại một và chỉ một hộ gia đình và việc di chuyển chỉ được phép khi có sự đồng ý của cơ quan có thẩm quyền. Chế định pháp quy này được sửa đổi theo thời gian và đã được thay thế bằng Luật Cư trú 2006.

       Trước thời kỳ đổi mới, hệ thống hộ khẩu gắn chặt với việc phân phối lương thực, đất đai, nhà cửa, giáo dục, y tế và việc làm. Trong điều kiện quản lý chặt chẽ của Nhà nước, không có hộ khẩu đồng nghĩa với việc sống mà không có các quyền và các dịch vụ mà Nhà nước cung cấp cho công dân. Hầu như tất cả các quyền dân sự của một cá nhân chỉ có thể được đảm bảo với sự có mặt của hộ khẩu. Các lợi ích và quyền khác bao gồm việc phân phối thực phẩm, và hầu như tất cả các nhu yếu phẩm khác, từ dầu ăn cho tới các quyền được đăng ký danh sách chờ mua một cái xe đạp hoặc phân nhà của Nhà nước, thậm chí cả kỳ nghỉ hè, tất cả đều phụ thuộc và quyết định bởi vị trí của người đó dưới sự quản lý của người sử dụng lao động trong khu vực Nhà nước (ở nông thôn, người dân cũng sống trong tình cảnh tương tự như vậy khi công việc và lợi ích của họ gắn với các hợp tác xã nông nghiệp, thủy sản hoặc thủ công nghiệp).

Trước đây, di chuyển nơi thường trú rất khó khăn

       Chuyển hộ khẩu từ một nơi này đến một nơi khác có thể thực hiện được về nguyên tắc nhưng rất khó khăn trong thực tế. Những người di trú được yêu cầu phải thực hiện các quy trình giấy tờ phức tạp bao gồm việc xin giấy phép di chuyển từ các cấp thẩm quyền ở nơi đi của họ. Những giấy tờ như vậy có thể xin được cùng với bằng chứng việc làm hoặc đăng ký nhập học đại học ở nơi đến, nhưng đều khó để có được.

       Trước Đổi Mới, có rất ít người di chuyển mà không có sự đồng ý của cấp có thẩm quyền, và những người đi mà không có sự đồng ý thì phải rất vất vả để tồn tại mà không có hộ khẩu tại địa phương nơi cư trú.

       Sau khi bắt đầu Đổi Mới cùng với việc chấm dứt tình trạng chiếm hữu đất đai hợp tác xã và loại bỏ chế độ phân phối, hộ khẩu trở nên không còn quá thiết yếu. Việc tồn tại mà không có đăng ký hộ khẩu trở nên dễ dàng hơn nhưng vẫn còn nhiều khó khăn. Thập kỷ vừa qua là một khoảng thời gian biến đổi tích cực trong khung pháp lý về hộ khẩu. Điều này có thể nhận thấy được trong thực tế 1220 văn bản pháp luật đề cập đến hộ khẩu đã được ban hành kể từ năm 2006, so với 770 trong toàn bộ thời kỳ trước đó.

       Luật Cư trú năm 2006 tạo ra những thay đổi lớn về chính sách hộ khẩu. Trước năm 2006, có bốn loại đăng ký hộ khẩu khác nhau: KT1 dành cho những người thường trú, KT2 dành cho những người vẫn ở trong tỉnh đăng ký nhưng ở quận khác, KT3 dành cho những người tạm trú dài hạn, và KT4 dành cho những người cư trú tạm thời. Luật Cư trú mới tạo ra những thay đổi quan trọng. Luật gộp bốn loại hộ khẩu thành hai loại: tạm trú và thường trú. Luật này cũng giảm đáng kể các điều kiện để xin hộ khẩu thường  trú, đặc biệt ở các thành phố trực thuộc trung ương. Để có được hộ khẩu ở các thành phố lớn, trước đây người dân buộc phải ở đó liên tục ba năm, nay luật mới chỉ yêu cầu ở tại đó liên tục trong một năm.

       Tuy nhiên, Bộ Công an cũng phê phán luật quá lỏng lẻo, và có những ý kiến phát biểu tại Quốc hội lo ngại về tình trạng đô thị hóa quá nhanh như là hậu quả của Luật này đã gây sức ép về cơ sở hạ tầng và dịch vụ xã hội của các thành phố. Những quan ngại này đã dẫn đến việc sửa đổi Luật vào năm 2013.

       Luật Thủ đô năm 2012 đã thắt chặt đáng kể các yêu cầu để nhập hộ khẩu thường trú ở Hà Nội. Vào năm 2011, chính quyền thành phố Đà Nẵng đã áp dụng các quy định chặt chẽ hơn.

       Những bất cập do hộ khẩu mang lại

       Ít nhất 5,6 triệu người dân tại địa bàn khảo sát hiện không có hộ khẩu thường trú ở nơi họ cư trú (và chỉ đăng ký tạm trú), bao gồm 36% dân cư của thành phố Hồ Chí Minh và 18% dân cư ở Hà Nội.

       Những người không có hộ khẩu thường trú làm việc chủ yếu ở khu vực tư nhân, phần lớn trong lĩnh vực chế tạo, và chiếm tới ba phần tư tổng số lao động trong các doanh nghiệp có vốn đầu tư ở nước ngoài ở các tỉnh thành khảo sát (thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Đà Nẵng, Bình Dương và Đắk Nông).

       Xét về lợi ích vật chất và từ góc độ thị trường lao động, những người đăng ký tạm trú không gặp phải bất lợi, ngoại trừ việc họ khó có cơ hội làm việc cho khu vực công.

        Mặc dù tình hình ít nghiêm trọng hơn so với các nghiên cứu trước đây, song những người đăng ký tạm trú tiếp tục gặp khó khăn trong tiếp cận các dịch vụ, đặc biệt về học hành, bảo hiểm y tế cho trẻ em và trong các thủ tục dân sự như đăng ký xe máy, chứng nhận giấy tờ…

       70% người dân ở các khu vực khảo sát tin rằng hệ thống hộ khẩu đã hạn chế quyền của những người dân không có hộ khẩu và cần giảm bớt những hạn chế này.

        Một số nhà hoạch định chính sách lo ngại rằng nới lỏng hệ thống hộ khẩu sẽ dẫn đến tăng quy mô nhập cư vào các trung tâm đô thị, gây căng thẳng cho các dịch vụ công và ngân sách của các thành phố tiếp nhận. Tuy nhiên, xem xét nghiên cứu các tác động về doanh thu và những khoản chuyển nguồn, tác động ngân sách ròng dường như là tích cực hoặc chỉ có tác động tiêu cực ở mức tối thiểu.

       Những nghiên cứu trước đây đã gợi ý rằng những người không có hộ khẩu thường trú phải đối mặt với nhiều bất lợi trong thị trường lao động. Phân tích sử dụng kết quả Đánh giá Nghèo đô thị năm 2009 cho thấy, so với những người có hộ khẩu thường trú, những người còn lại thường ít có cơ hội làm việc cho Nhà nước (5% so với 23%) và có hợp đồng làm việc không xác định (8% so với 27%).

       Bằng chứng cho thấy rằng những người không có hộ khẩu thường trú thường bị phân biệt đối xử khi xin việc trong các cơ quan Nhà nước còn khi xin việc ở các công ty tư nhân thì không.

       Những nghiên cứu trước đây chỉ ra rằng trẻ em không có hộ khẩu thường trú gặp khó khăn khi đăng ký học tại trường công. Theo những nghiên cứu định tính trước đây, chi phí đi học cao đã dẫn đến việc nhiều trẻ di cư phải bỏ học hoặc phải làm việc từ khi còn nhỏ tuổi để trợ giúp gia đình.

       Trong một nghiên cứu năm 2008 về các nhóm người di cư không đăng ký cư trú, 43% trẻ không tới trường, và việc không có hộ khẩu được dẫn ra là nguyên nhân chính không đi học của 84% số trẻ không tới trường.

       Vì vậy, có hai lý do để xem xét việc cải cách hệ thống hộ khẩu.

       Lý do thứ nhất để xem xét cải cách hệ thống hộ khẩu đó là những rào cản mà những người đăng ký tạm trú gặp phải khi tiếp cận những dịch vụ và việc làm trong khối Nhà nước, tạo ra những phí tổn xã hội và sự bất công. Những người dân di cư tới những vùng kinh tế phát triển nhằm mưu cầu một cuộc sống tốt hơn, và hệ thống hộ khẩu làm hạn chế cơ hội của họ. Đặc biệt gây quan ngại là những rào cản tác động tới trẻ em – như quyền lợi về bảo hiểm y tế và giáo dục – làm hạn chế khả năng thay đổi cuộc sống của các thế hệ sau.

      Lý do thứ hai để xem xét cải cách hệ thống hộ khẩu đó là những tổn thất về kinh tế mà nó gây ra. Những phí tổn này tồn tại ở nhiều hình thức. Thông qua việc tăng chi phí khi di chuyển tới những thành phố, hệ thống hộ khẩu làm giảm việc di cư, kìm hãm sự chuyển đổi cơ cấu và tăng trưởng kinh tế của quốc gia. Với một lượng lớn dân nhập cư tiếp tục di chuyển tới những thành phố lớn của Việt Nam, rõ ràng hệ thống hộ khẩu không còn là trở ngại cho quá trình di dân nói chung nhưng lại khiến một số người e ngại việc di cư. Cụ thể, nó khiến những người dân tộc thiểu số e ngại việc di cư, do họ hầu như không có những mạng lưới quan hệ xã hội giúp họ giải quyết những khó khăn do hệ thống hộ khẩu tạo ra.

       Trong tương quan với những động lực mạnh mẽ hơn thúc đẩy nền kinh tế quốc gia, ảnh hưởng tổng thể của hệ thống hộ khẩu là khá nhỏ. Tuy nhiên, để tối ưu hóa tiềm năng tăng trưởng, Việt Nam cần thúc đấy quá trình đô thị hóa hơn là duy trì những rào cản hạn chế người dân nhập cư mới.

       Những phí tổn về kinh tế, xã hội còn có thể xảy ra dưới các hình thức khác. Hạn chế khi tiếp cận các thủ tục giấy tờ của Chính phủ đối với những người tạm trú sẽ khiến họ e ngại việc thành lập doanh nghiệp. Có một số tương đối ít những người đăng ký tạm trú tự kinh doanh. Điều này cho thấy họ cũng có nhiều cơ hội việc làm có thu nhập, lí do chính khiến họ chuyển tới thành phố. Nhưng điều này cũng phản ánh những thách thức họ gặp phải khi tự kinh doanh.

       Ở khía cạnh khác, kết luận chung là chưa rõ liệu chính quyền các tỉnh có gặp khó khăn về tài chính khi có người di cư vào tỉnh hay không. Nguyên nhân chủ yếu bởi vì bất kể thực tế rằng người di cư sẽ làm tăng chi tiêu, họ cũng mang đến các nguồn lực trực tiếp và gián tiếp qua doanh thu và chuyển nhượng. Tuy nhiên, trong trường hợp xấu nhất, có thể sẽ có thiệt hại tài chính tại các tỉnh tiếp nhận người di cư. Tính trung bình, mức thiệt hại trên cơ sở hàng năm sẽ là -697 ngàn/người. Những tổn thất này có thể lớn hơn hoặc nhỏ hơn cho từng tỉnh. Do đó, mặc dù bằng chứng chưa đủ vững chắc, một số kết quả ở đây cũng ủng hộ phần nào những mối lo ngại của các quan chức địa phương về các gánh nặng tài chính có liên quan đến người di cư.

       Hướng cải cách hệ thống

       Một trong những hướng cải cách hệ thống là giảm bớt khó khăn khi đăng ký hộ khẩu thường trú. Nếu việc đăng ký hộ khẩu thường trú có thể thực hiện nhanh chóng và không tốn kém, đây sẽ không còn là rào cản đối với việc tiếp cận dịch vụ.

       Luật Cư trú năm 2006 đã có bước cải tiến vượt bậc theo hướng này, thông qua việc giảm bớt những rào cản đối với việc đăng ký hộ khẩu thường trú, và giảm thời hạn cư trú bắt buộc từ ba năm xuống còn một năm. Tuy nhiên, Luật sửa đổi vào năm 2013 lại đi ngược lại định hướng cải cách này, thông qua việc tăng thời hạn cư trú lên hai năm và quy định rõ việc cho phép chính quyền địa phương đưa ra những chính sách cư trú riêng. Những quy định hạn chế việc đăng ký hộ khẩu thường trú cũng đã được áp dụng tại Đà Nẵng và tại Hà Nội theo quy định của Luật Thủ đô. Những khó khăn trong tiếp cận dịch vụ có thể được giảm bớt bằng cách rút ngắn (hoặc bãi bỏ) yêu cầu về thời hạn cư trú trước khi người dân có thể đăng ký thường trú cũng như hạn chế những yêu cầu đặt ra bởi chính quyền địa phương đối với người nộp đơn đăng ký thường trú.

       Hướng thứ hai để cải cách hệ thống là loại bỏ những khác biệt trong việc tiếp cận dịch vụ giữa những người đăng ký tạm trú và thường trú. Việc này có thể phần nào đạt được thông qua áp dụng đối với một số biện pháp dịch vụ cụ thể cùng với việc làm rõ và thực thi các quy định hiện hành. Việc chỉ định cơ sở y tế có thể hoàn toàn được tách khỏi tình trạng cư trú để những người đăng ký tạm trú có thể lựa chọn cơ sở y tế nơi họ sinh sống. Việc bảo đảm quyền lợi bảo hiểm miễn phí cho trẻ em dưới sáu tuổi bất kể tình trạng cư trú cần được thực thi tốt hơn.

       Khi ngân sách của Chính phủ hỗ trợ một phần hay toàn phần cho chi phí bảo hiểm y tế, (trong trường hợp người nghèo, trẻ em, người cận nghèo và học sinh), người dân có quyền sử dụng khoản tiền bảo hiểm này tại nơi họ tạm trú. Những yêu cầu về đăng ký thường trú trong việc tuyển dụng công chức Nhà nước cần được bãi bỏ, và những quy định của Chính phủ chẳng hạn như trong đăng ký xe máy cần được mở rộng áp dụng đối với cả đối tượng đăng ký tạm trú. Chính phủ đã có những bước đi quan trọng theo hướng cải cách này, đáng chú ý là Luật Hộ tịch, cho phép người dân đăng ký khai sinh, kết hôn nơi họ sinh sống, bất kể tình trạng cư trú thế nào.

Hộ khẩu cản trở nguồn lao động đến thành phố tìm việc làm

       Hai hướng cải cách này không hoàn toàn tách biệt lẫn nhau. Việc đăng ký thường trú sẽ trở nên dễ dàng hơn nếu như cùng lúc có thể xóa bỏ sự khác biệt trong tiếp cận dịch vụ giữa những người thường trú và tạm trú. Thực tế, Chính phủ đã có những biện pháp thực thi theo cả hai hướng này. Khi những cải cách được tiến hành sâu rộng hơn, hệ thống hộ khẩu vẫn có thể vận hành như là một công cụ của hệ thống an ninh và hành chính công trong việc xác định các thành viên trong gia đình. Chính phủ cũng đã thực hiện những biện pháp ban đầu nhằm tìm ra một hệ thống thay thế cho hệ thống hộ khẩu.

       Theo như quy định của Luật Hộ tịch, có hiệu lực vào đầu năm 2016, Chính phủ đang thiết lập một cơ sở dữ liệu quốc gia về dân số và thẻ căn cước công dân với số căn cước được gắn với cơ sở dữ liệu này. Dữ liệu quốc gia với những thông tin cơ bản về mỗi cá nhân, bao gồm giới tính, dân tộc và tình trạng hôn nhân. Dữ liệu này cũng cung cấp thông tin nơi thường trú cũng như nơi cư trú hiện tại.

       Quan chức Chính phủ cũng đã cho biết dự định mở rộng hệ thống này, cùng với thẻ căn cước công dân gắn với cơ sở dữ liệu này để thay thế phần lớn những thủ tục giấy tờ khác như sổ hộ khẩu. Hệ thống này sẽ hỗ trợ việc xác định mục đích khác nhau của các chương trình của Chính phủ. Mặc dù cải cách không làm thay đổi hệ thống đăng ký hộ khẩu, song song với hai phương hướng cải cách được nêu trên, hệ thống mới sẽ giúp giảm bớt gánh nặng về thủ tục hành chính cho cả Chính phủ và công dân trong việc đăng ký hộ khẩu.

       **

       GS.TS Nguyễn Đình Cử, Chủ tịch hội đồng Khoa học, viện Nghiên cứu Dân số, Gia đình và Trẻ em: “Hộ khẩu đã hạn chế dòng di cư từ nông thôn ra đô thị, chính là hạn chế sự chuyển dịch cơ cấu lao động theo hướng hiện đại, từ nông nghiệp sang dịch vụ và công nghiệp. Trong khi đó, tỉ lệ lao động nông nghiệp của nước ta rất cao, khoảng 42%, năng suất lao động rất thấp, chỉ xấp xỉ bằng 5% của Singapore, 20% của Malaysia, 35% của Thái Lan, 50% của Philippines và Indonesia. Người không có hộ khẩu khó tiếp cận công việc khu vực công”

  Minh Khôi