Thực trạng về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính và một số kiến nghị hoàn thiện

Ths. NGUYỄN THANH QUYÊN (Giảng viên Khoa Luật Hành chính – Nhà nước, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh) - Bài viết tập trung phân tích hai vấn đề chính: Thực trạng thực hiện thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính; và những kiến nghị hoàn thiện pháp luật và thực hiện quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện.

05 tháng 10 năm 2022 08:17 GMT+7    0 Bình luận

Đặt vấn đề

Việc xác định thời hiệu khởi kiện là căn cứ tiên quyết để xác định chủ thể bị tác động bởi các khiếu kiện có còn hay không quyền khởi kiện, yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy hiện nay đã và đang tồn tại một số vướng mắc trong việc áp dụng các quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện, nhiều quy định chưa rõ ràng dẫn đến nhiều cách hiểu và sự áp dụng thiếu thống nhất của các chủ thể có thẩm quyền trên thực tế. Trong khi đó, các văn bản hướng dẫn không được ban hành kịp thời để tháo gỡ những vướng mắc, khó khăn này. Thực trạng trên đã đặt ra yêu cầu tất yếu khách quan là cần phải nghiên cứu pháp luật một cách chuyên sâu, toàn diện về thời hiệu khởi kiện, góp phần đưa ra những kiến nghị, giải pháp hoàn thiện, khắc phục những điểm hạn chế còn tồn tại trong chế định pháp luật này.

1. Thực trạng thực hiện thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính

Thứ nhất, Tòa án áp dụng thiếu thống nhất trong việc trả lại đơn hay thụ lý vụ án hành chính khi phát hiện thời hiệu khởi kiện đối đã hết

Thực tiễn cho thấy, khi các Tòa án nhận và xem xét đơn khởi kiện mà phát hiện thời hiệu khởi kiện đã hết thì phát sinh hai trường hợp. Một là, Tòa án một số địa phương đã trả lại đơn khởi kiện theo căn cứ “người khởi kiện không có quyền khởi kiện” tại điểm a khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính (LTTHC) năm 2015; Hai là, Tòa án một số nơi không trả lại đơn khởi kiện mà lại tiến hành thụ lý vụ án hành chính sau đó lại ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án theo quy định tại điểm g khoản 1 Điều 143 LTTHC năm 2015.

Sở dĩ có thực trạng trên là xuất phát từ cơ sở pháp lý tại khoản 1 Điều 123 LTTHC năm 2015, pháp luật đã không quy định “thời hiệu khởi kiện đã hết” là căn cứ để Tòa án trả lại đơn khởi kiện nên ở một số Tòa án khi thực hiện việc xem xét, xử lý đơn khởi kiện đã có cách hiểu pháp luật không thống nhất dẫn đến việc áp dụng pháp luật như trên. Vì không có sự thống nhất quan điểm giữa các Tòa án nên đã gây ra những vướng mắc khi không đảm bảo sự thống nhất trong việc áp dụng pháp luật về thời hiệu khởi kiện.

Thứ hai, việc xác định thời hiệu khởi kiện với quyết định hành chính tính từ ngày nhận được, biết được áp dụng có sự khác biệt ở một số Tòa án

Thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính được tính từ thời điểm nhận được hoặc biết được quyết định hành chính trong trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện ngay ra Tòa án mà không thực hiện việc khiếu nại trước khi khởi kiện; hoặc ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai trong trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại trước khi khởi kiện. Thực tiễn cho thấy, một số Thẩm phán còn lúng túng trong việc xác định thời hiệu khởi kiện còn hay hết, thậm chí còn nhầm lẫn phương pháp tính; nhiều Tòa án có cách hiểu không thống nhất về trường hợp “tính từ ngày biết được”, cụ thể có Tòa án cho rằng “biết được” nghĩa là phải biết cụ thể số, ngày, nội dung của quyết định hành chính thì mới được coi là “biết” được quyết định hành chính, có Tòa án lại nhận định “biết được” chỉ đơn giản là biết về sự tồn tại của quyết định hành chính đó.

Hiện nay, lý do khiến việc áp dụng xác định thời hiệu tính từ ngày nhận được, biết được chưa được thống nhất giữa các Tòa án là do không có văn bản hướng dẫn chi tiết, cụ thể như Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP. Nếu như LTTHC năm 2010 đã có Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP hướng dẫn thi hành ngay sau đó, trong đó có hướng dẫn cụ thể chi tiết về cách xác định thời hiệu khởi kiện trường hợp nào là tính từ thời điểm nhận được, trường hợp nào là tính từ thời điểm biết được, cho ví dụ minh họa cụ thể từng trường hợp, thì đến với LTTHC năm 2015 dù đã có hiệu lực từ 01/7/2016 nhưng đến nay vẫn chưa có văn bản nào hướng dẫn chi tiết về việc áp dụng xác định thời hiệu tính từ ngày nhận được, biết được. Điều này đã gây ra nhiều vướng mắc, khó khăn cho Tòa án trong việc xác định thời hiệu khởi kiện, nhiều trường hợp xác định sai thời hiệu khởi kiện dẫn đến tình trạng hủy án.

Thứ ba, nhiều trường hợp đình chỉ giải quyết yêu cầu khởi kiện do xác định thời hiệu khởi kiện không đúng quy định của pháp luật do không xem xét các quyết định hành chính có liên quan

Theo quy định của điểm a khoản 2 Điều 116 LTTHC năm 2015 thì thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính là 01 năm kể từ ngày nhận hoặc biết được quyết định hành chính đó. Tuy nhiên, đối với quyết định hành chính có liên quan đến quyết định bị khởi kiện thì không xem xét thời hiệu. Trong thực tiễn xét xử, có sự nhầm lẫn về việc xác định thời hiệu khởi kiện dẫn đến đình chỉ giải quyết yêu cầu khởi kiện không đúng pháp luật, cụ thể là nhiều Tòa án đã không xem xét các quyết định hành chính có liên quan đến quyết định hành chính bị khởi kiện vì cho rằng các quyết định này đã hết thời hiệu khởi kiện nên không xem xét, làm cho vụ án không được giải quyết toàn diện, triệt để, ảnh hưởng đến quyền lợi của đương sự trong vụ án.

Một số Tòa án không xem xét các quyết định hành chính có liên quan đến quyết định hành chính bị khởi kiện vì cho rằng các quyết định này đã hết thời hiệu khởi kiện nên không xem xét, sở dĩ có tình trạng như vậy là xuất phát từ việc pháp luật không quy định về vấn đề này, từ đó dẫn đến sự áp dụng không thống nhất giữa các Tòa án, có Tòa án áp dụng rập khuôn quy định về thời hiệu khởi kiện đó là cứ hết thời hiệu khởi kiện thì sẽ không xem xét nữa, có Tòa án thì lại xem xét các quyết định hành chính có liên quan dù có hết thời hiệu khởi kiện hay không. Tuy có Công văn giải đáp thắc mắc số 01/2017/GĐ-TANDTC ngày 07/4/2017 của Chánh án TANDTC nhưng nó chỉ là văn bản hành chính chứ không phải là văn bản quy phạm pháp luật nên không có giá trị ràng buộc thống nhất cho Tòa án các cấp. Theo lẽ đó mà nhiều vụ án vì không xem xét các quyết định hành chính có liên quan nên đã bỏ qua mấu chốt giải quyết vụ án, cũng là nguyên nhân góp phần dẫn đến tình trạng hủy án.

Thứ tư, quy định về thời hiệu khởi kiện còn mâu thuẫn với quy định pháp luật khác có liên quan

Chẳng hạn, khi giải quyết vụ án dân sự, Tòa án xác định có quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật thì theo yêu cầu của đương sự Tòa án xem xét hủy bỏ quyết định đó (Điều 34 BLTTDS năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019). Theo Thông tư liên tịch số 01/2014/TTLT-TANDTC-VKSNDTC ngày 6/01/2014, hướng dẫn thi hành Điều 32a của BLTTDS sửa đổi, bổ sung năm 2011, tại Điều 5 quy định “Tòa án không áp dụng thời hiệu quy định trong pháp luật tố tụng hành chính khi xem xét yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật”. Do đó, khi xem xét yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật, Tòa án cũng không xem xét về thời hiệu, trong trường hợp này cùng là quyết định hành chính (chẳng hạn quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) nhưng nếu đương sự yêu cầu hủy quyết định đó trong vụ án dân sự về tranh chấp quyền sử dụng đất thì Tòa án xem xét giải quyết mà không cần tính đến yếu tố thời hiệu. Nhưng nếu khởi kiện thành vụ án hành chính độc lập thì Tòa án lại không thể thụ lý, nếu đã thụ lý thì phải đình chỉ vì không còn thời hiệu khởi kiện theo quy định tại Điều 116 LTTHC năm 2015[1]. Nguyên nhân của bất cập này là do trong công tác xây dựng pháp luật, tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn tồn tại, gây khó khăn cho việc áp dụng pháp luật, dẫn đến tình trạng không bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ và thiếu tính ổn định của hệ thống pháp luật.

Thứ năm lúng túng khi gặp phải tình huống pháp lý chưa được quy định cũng như là hướng dẫn trong bất kỳ văn bản quy phạm pháp luật nào về thời hiệu khởi kiện

Trường hợp người bị tác động bởi quyết định hành chính muốn khởi kiện nhiều quyết định hành chính độc lập, nhưng có liên quan đến nhau, các quyết định hành chính này có thời hiệu khởi kiện khác nhau thì cần xác định thời hiệu khởi kiện như thế nào? Cần phải xác định thời hiệu khởi kiện từng quyết định hành chính độc lập, riêng lẻ hay thống nhất chọn một quyết định hành chính bị khởi kiện để xét thời hiệu khởi kiện? Nếu chọn thì phải chọn quyết định hành chính nào? Rất nhiều câu hỏi pháp lý được đặt ra xoay quanh vấn đề này, bởi cuộc sống luôn vận động biến đổi không ngừng làm phát sinh những tình huống pháp lý mới chưa được pháp luật kịp thời quy định, khiến cho Tòa án gặp nhiều lúng túng, khó khăn vì chưa có hướng dẫn giải quyết.

Nguyên nhân của sự bất cập này là vì pháp luật nước ta thuộc hệ thống pháp luật thành văn nên Tòa án (Thẩm phán) không có chức năng làm luật, hay nói cách khác các văn bản quy phạm pháp luật chiếm ưu thế và có giá trị áp dụng cao hơn so với án lệ, ngày nay Hội đồng thẩm phán TANDTC Việt Nam cũng có thẩm quyền ban hành án lệ, đây là ngoại lệ cần thiết nhằm bổ sung cho khiếm khuyết của luật thành văn nhưng vấn đề này chưa có án lệ được hình thành, pháp luật chưa quy định, hướng dẫn nên đã tạo ra “khoảng trống trong pháp luật”, dẫn đến sự cứng nhắc, thiếu linh hoạt khi gặp tình huống pháp lý mới như đã đề cập.

2. Những kiến nghị hoàn thiện pháp luật và thực hiện quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện

Thứ nhất, về mặt pháp lý

Một là, cần bổ sung quy định “thời hiệu khởi kiện đã hết” là một trong các căn cứ trả lại đơn khởi kiện theo quy định tại khoản 1 Điều 123 LTTHC năm 2015

Xuất phát từ sự áp dụng thiếu thống nhất trong việc trả lại đơn hay thụ lý vụ án hành chính khi phát hiện thời hiệu khởi kiện đã hết, tác giả đề xuất pháp luật nên quy định thời hiệu khởi kiện đã hết là một trong những trường hợp trả lại đơn khởi kiện. Việc quy định này sẽ tạo ra sự thống nhất trong các căn cứ trả lại đơn khởi kiện, đồng thời cũng đảm bảo tính khoa học và hạn chế lãng phí khi áp dụng quy định của LTTHC năm 2015 vào thực tiễn công tác giải quyết vụ án hành chính vì thời hiệu khởi kiện là một trong những điều kiện để đảm bảo quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức, theo đó quyền khởi kiện của chủ thể bị tác động bởi các khiếu kiến được đảm bảo khi còn thời hiệu khởi kiện và ngược lại, thời hiệu khởi kiện đã hết cũng có nghĩa cơ quan, tổ chức, cá nhân đó mất quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính. Vì vậy, khi trả lại đơn khởi kiện trong trường hợp hết thời hiệu khởi kiện, Tòa án có thể áp dụng căn cứ “người khởi kiện không có quyền khởi kiện” theo điểm a khoản 1 Điều 123 LTTHC năm 2015 là đúng quy định pháp luật.

Chính vì vậy, tác giả đề xuất bổ sung quy định tại khoản 1 Điều 123 LTTHC năm 2015 như sau:

Điều 123. Trả lại đơn khởi kiện

1. Thẩm phán trả lại đơn khởi kiện trong những trường hợp sau đây:

a) Người khởi kiện không có quyền khởi kiện;

b) Thời hiệu khởi kiện đã hết;

c)… …

Hai là, cần sớm ban hành văn bản hướng dẫn thống nhất chi tiết về trường hợp nào là tính từ thời điểm nhận được, trường hợp nào là tính từ thời điểm biết được và cách xác định thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính của từng trường hợp

Xuất phát từ tình trạng nhầm lẫn phương pháp tính thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính trong trường hợp nào là tính từ ngày nhận được, trường hợp nào là tính từ ngày biết được, đặc biệt hơn là tình trạng các Tòa án không có cách hiểu thống nhất về trường hợp “tính từ ngày biết được”, tác giả cho rằng “biết được” được hiểu là nhận thức được sự tồn tại của quyết định hành chính đó, bởi nếu xét “biết được là phải biết cụ thể số, ngày, nội dung của quyết định hành chính sẽ gây ra rất nhiều khó khăn trong việc xác minh, thu thập chứng cứ cũng như góp phần tạo tâm thế chủ quan cho đối tượng không bị ảnh hưởng trực tiếp, không được nhận quyết định hành chính.

Như đã phân tích ở trên, dù LTTHC năm 2015 có hiệu lực từ 01/7/2016 nhưng đến nay vẫn chưa có văn bản hướng dẫn thi hành chi tiết, chính sự chậm trễ này đã gây ra thực trạng việc xác định thời hiệu tính từ ngày nhận được, biết được chưa được thống nhất. Do đó, tác giả đề xuất cần sớm ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết về trường hợp nào là tính từ thời điểm nhận được, trường hợp nào là tính từ thời điểm biết được và cách xác định thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính của từng trường hợp.

Ba là, cần xây dựng điều khoản “đối với quyết định hành chính có liên quan đến quyết định bị khởi kiện thì không xem xét thời hiệu” trong văn bản hướng dẫn thi hành chi tiết LTTHC năm 2015

Xuất phát từ thực trạng nhiều Tòa án đã không xem xét các quyết định hành chính có liên quan đến quyết định hành chính bị khởi kiện vì cho rằng các quyết định này đã hết thời hiệu khởi kiện nên đã bỏ qua mấu chốt giải quyết vụ án, làm cho vụ án không được giải quyết toàn diện, triệt để, ảnh hưởng đến quyền lợi của đương sự trong vụ án. Qua đó, tác giả đề xuất cần xây dựng điều khoản “đối với quyết định hành chính có liên quan đến quyết định bị khởi kiện thì không xem xét thời hiệu” trong một văn bản quy phạm pháp luật cụ thể, bởi pháp luật chưa có quy định về vấn đề này mà chỉ hướng dẫn ở Công văn giải đáp thắc mắc số 01/2017/GĐ-TANDTC ngày 07/4/2017 của Chánh án TANDTC.

Tác giả đề xuất xây dựng điều khoản trong văn bản hướng dẫn thi hành chi tiết LTTHC năm 2015 như sau: “Trong quá trình xét xử, Hội đồng xét xử có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp đối với tất cả các quyết định hành chính khác có liên quan đến quyết định hành chính bị khởi kiện”.

Bốn là, cần ban hành văn bản hướng dẫn quy định rõ việc xác định thời hiệu khởi kiện đối với các quyết định hành chính có liên quan đến đối tượng khởi kiện

Đối với trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện nhiều quyết định hành chính có liên quan đến nhau nhưng có thời hiệu khởi kiện khác nhau thì xử lý như thế nào? Đây là “một khoảng trống trong pháp luật” vì chưa có bất kỳ quy định của pháp luật hay văn bản nào hướng dẫn chi tiết về vấn đề này. Tác giả đề xuất nên xây dựng một điều khoản pháp luật riêng quy định về cách thức xác định thời hiệu khởi kiện cho tình huống pháp lý trên, cụ thể như sau: Khi cá nhân, cơ quan, tổ chức muốn khởi kiện nhiều quyết định hành chính độc lập nhưng các quyết định hành chính này có liên quan đến nhau. Vì theo hướng dẫn tại mục 5 văn bản Giải đáp số 01/2017/GĐ-TANDTC ngày 07/4/2017 của Chánh án TANDTC: “Trong quá trình xét xử, Hội đồng xét xử có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp đối với tất cả các quyết định hành chính khác có liên quan đến quyết định hành chính bị khởi kiện mà không phụ thuộc vào việc các quyết định này còn hay hết thời hiệu khởi kiện”, nên khi xét theo thời hiệu khởi kiện của quyết định hành chính có ngày ban hành gần nhất với thời điểm khởi kiện thì các quyết định hành chính có liên quan trước đó đều được xem xét mà không cần xét về thời hiệu, kiến nghị như trên vừa phù hợp với sự hướng dẫn của pháp luật, vừa đảm bảo quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức một cách tốt ưu nhất.

Thứ hai, về mặt thực tiễn

Một là, cần nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn của Thẩm phán, góp phần hạn chế các trường hợp đánh giá, tài liệu chứng cứ chưa đầy đủ dẫn đến kết quả giải quyết vụ án không đúng với tình tiết khách quan, từ đó xác định sai thời hiệu khởi kiện quyết định hành chính hoặc áp dụng sai quy định của pháp luật về thời hiệu khởi kiện. Đồng thời, cần bổ sung nguồn nhân lực cho đội ngũ Thẩm phán. Số lượng quy mô các vụ án tỷ lệ thuận với quy mô dân số và sự tăng trưởng của nền kinh tế, nhưng chế độ “tinh giản biên chế” đã phần nào tạo nên áp lực cho đội ngũ Thẩm phán bởi khối lượng công việc luôn trong tình trạng quá tải, không có nhiều thời gian nghiên cứu hồ sơ vụ án và dĩ nhiên áp lực này cũng sẽ gia tăng trong tương lai.

Hai là, cần phải nâng cao sự hiểu biết, ý thức tôn trọng, tuân thủ pháp luật trong Nhân dân, nhiều phương thức truyền thống như tuyên truyền quy định pháp luật về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính thông qua các phiên tòa xét xử công khai, lưu động, các cuộc thi tìm hiểu pháp luật…

Ba là, cần tạo sự đột phá khi ứng dụng công nghệ thông tin trong việc vận hành thủ tục hành chính công, không chỉ dừng lại ở sự tăng cường, đầu tư hạ tầng công nghệ thông tin như mua sắm cơ sở vật chất, nâng cấp, bổ sung trang thiết bị công nghệ thông tin, phần mềm... mà phải có một sự cải tiến nhất định, đặc biệt là việc triển khai, áp dụng hệ thống gửi, nhận đơn khiếu nại, đơn khởi kiện, tài liệu chứng cứ và cấp tống đạt, thông báo văn bản tố tụng bằng phương tiện điện tử, lưu trữ thời điểm nhận đơn khiếu nại cũng như thời điểm tống phát quyết định hành chính.

Kết luận

Bài viết đã đi sâu vào việc phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện thời hiệu khởi kiện. Nhận thấy được những vướng mắc này, bài viết đã đưa ra một số giải pháp, kiến nghị có liên quan. Những đề xuất của tác giả có tính khả dụng, phù hợp và góp phần xây dựng, nâng cao cũng như hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính nói chung, chế định thời hiệu khởi kiện nói riêng.

 

Tòa án  tỉnh Tuyên Quang tổ chức phiên tòa rút kinh nghiệm đối với vụ án hành chính - Ảnh: Kiều Nguyệt

 

Bình luận (0)

Ðiền thông tin gửi bình luận

Tên hiển thị: *
Ðịa chỉ email: *

Nội dung (trên 20 ký tự): *

* Bình luận của bạn sẽ được ban quản trị phê duyệt trong thời gian sớm nhất

Hủy