Về trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện trong giai đoạn giải quyết phúc thẩm vụ án hành chính

Trong tố tụng hành chính (TTHC), rút đơn khởi kiện là quyền thuộc về quyền quyết định và tự định đoạt của người khởi. Ở các giai đoạn tố tụng khác nhau, quyền rút đơn khởi kiện của người khởi kiện được bảo đảm theo các quy định khác nhau. Nếu như trong giai đoạn giải quyết sơ thẩm vụ án hành chính, người khởi kiện rút đơn khởi kiện không cần hỏi ý kiến của người bị kiện thì tại giai đoạn giải quyết phúc thẩm, khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Tòa án phải hỏi ý kiến của người bị kiện. Đây là quy định cần thiết, có ý nghĩa trong việc bảo đảm quyền lợi cho tất cả các đương sự kháng cáo. Tuy nhiên, đứng dưới góc độ thực tiễn xét xử phúc thẩm, một vài quy định của pháp luật TTHC về trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện tại giai đoạn giải quyết phúc thẩm vụ án hành chính còn hạn chế, bất cập cần được tiếp tục xem xét và hoàn thiện.

1.Khái quát quy định của Luật Tố tụng hành chính về trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện trong giai đoạn giải quyết phúc thẩm

Nếu như trong giai đoạn giải quyết sơ thẩm vụ án hành chính, việc rút đơn của người khởi kiện được ghi nhận tại nhiều điều khoản khác nhau như Điều 143, Điều 165, Điều 173, Điều 174 thì trong giai đoạn giải quyết phúc thẩm vụ án hành chính, việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện được ghi nhận duy nhất tại Điều 234, 235 Luật TTHC. Quan sát hai điều khoản này, chúng ta thấy, người khởi kiện rút đơn khởi kiện được ghi nhận tập trung chủ yếu tại Điều 234 Luật TTHC. Theo đó, chúng được thể hiện ở các tiêu chí cụ thể sau:

Về thời điểm người khởi kiện rút đơn: Được ghi nhận tại thời điểm trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm. Nghĩa là, trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm, người khởi kiện hoàn toàn có quyền rút đơn khởi kiện mà không bị giới hạn bởi bất cứ thời điểm nào của quá trình giải quyết phúc thẩm vụ án hành chính. Đây là quy định phù hợp, tạo điều kiện thuận lợi để người khởi kiện thể hiện ý chí rút đơn của mình.

Về điều kiện để được Tòa án chấp nhận việc rút đơn khởi kiện: Theo ghi nhận tại Điều 234 Luật TTHC, khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Tòa án cấp phúc thẩm phải hỏi ý kiến của người bị kiện có đồng ý hay không.

- Trường hợp người bị kiện không đồng ý thì không chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện

- Trường hợp đương sự đồng ý thì chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện. Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án. Trường hợp này, đương sự vẫn phải chịu án phí sơ thẩm theo quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm và phải chịu một nửa án phí phúc thẩm theo quy định của pháp luật.

Như vậy, trong giai đoạn giải quyết phúc thẩm, khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Tòa án buộc phải hỏi ý kiến của người bị kiện và các đương sự khác. Đây là quy định nhằm mục đích bảo đảm quyền và lợi ích cho tất cả các đương sự trong vụ án, loại trừ trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện ảnh hưởng đến quyền lợi, danh dự của người bị kiện trong vụ án.

2.Mặt hạn chế, bất cập và đề xuất, kiến nghị hoàn thiện

So với quy định của Luật TTHC năm 2010, quy định của Luật TTHC hiện hành đã có những thay đổi nhưng ở mức không đáng kể. Bởi vậy nên khi so sánh với thực tiễn xét xử, quy định của Luật TTHC hiện hành vẫn còn khá nhiều khoảng trống và thiếu chuẩn xác như sau:

Thứ nhất, cách xử lý khi người khởi kiện rút đơn và hỏi ý kiến của người bị kiện chưa bảo đảm tính thống nhất

Theo quy định tại khoản 1 Điều 234 Luật TTHC, khi người khởi kiện rút đơn Tòa án cấp phúc thẩm phải hỏi ý kiến của người bị kiện có đồng ý hay không. Thế nhưng, khi xử lý cụ thể ở điểm b khoản 1 Điều 234, Luật TTHC quy định lại có phần bất nhất với nhau, thiếu tương thích với tiêu dẫn ở khoản 1 Điều 234 Luật TTHC. Bởi lẽ, trong khi tiêu dẫn ở khoản 1 Điều 234 chỉ đề cập đến việc hỏi ý kiến của người bị kiện thì điểm b khoản 1 Điều 234 lại quy định “đương sự đồng ý”. Thuật ngữ đương sự trong TTHC bao gồm người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan[1]. Do đó, khi chỉ hỏi người bị kiện mà nhà làm luật lại đặt ra sự đồng ý của đương sự tại điểm b khoản 1 Điều 234 là thiếu nhất quán, gây khó hiểu cho người nghiên cứu lẫn người vận dụng thực thi pháp luật. Một khi chỉ hỏi người bị kiện mà lại cần có sự đồng ý của tất cả các đương sự thì không chính xác về cả mặt suy luận. Trong khi đó, đương sự bao gồm luôn cả người khởi kiện. Việc người khởi kiện rút đơn thì chỉ nên hỏi người bị kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan mới đảm bảo tính logic, phù hợp. Chính vì thế, người nghiên cứu cho rằng, hạn chế đã nêu cần phải có sự điều chỉnh cho phù hợp, bảo đảm việc thống nhất và khoa học trong một điều luật mà mức độ vận dụng điều khoản này trên thực tế khá nhiều.

Về giải pháp cụ thể, người nghiên cứu đề xuất sửa khoản 1 Điều 234 như sau: “Trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm mà người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Hội đồng xét xử phúc thẩm phải hỏi người bị kiện, người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập (nếu có) có đồng ý hay không và tùy từng trường hợp mà giải quyết như sau:

a) Người bị kiện không đồng ý thì không chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện;

b) Người bị kiện và người có quyền lợi nghĩa vụ liên quan (nếu có) đồng ý thì chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện. Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án. Trường hợp này, đương sự vẫn phải chịu án phí sơ thẩm theo quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm và phải chịu một nửa án phí phúc thẩm theo quy định của pháp luật.

Thứ hai, pháp luật TTHC chưa quy định cách xử lý của Tòa án trong trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện tại phiên tòa xét xử phúc thẩm mà người bị kiện vắng mặt

Theo quy định của Luật TTHC, nếu như tại phiên tòa mà người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Tòa án cấp phúc thẩm phải hỏi người bị kiện có đồng ý hay không. Thế nhưng, Luật TTHC lại chưa quy định trong trường hợp người bị kiện vắng mặt tại phiên tòa thì Tòa án cấp phúc thẩm sẽ giải quyết như thế nào. Do vậy, trong thực tiễn áp dụng pháp luật, các Tòa án xử lý theo cách hiểu riêng của mình dẫn đến sự thiếu nhất quán. Theo ghi nhận và tham vấn của một số Thẩm phán, người nghiên cứu nhận thấy có hai luồng quan điểm[2].

Quan điểm thứ nhất, khi người bị kiện vắng mặt thì Tòa án cấp phúc thẩm sẽ tiếp tục giải quyết vụ án coi như người bị kiện không đồng ý.

Quan điểm thứ hai, khi người bị kiện vắng mặt mà không có người đại diện tham gia phiên tòa thì Tòa án sẽ tạm ngừng phiên tòa để lấy ý kiện của người bị kiện và sẽ được quyết định khi mở lại phiên tòa.

Với hai quan điểm trên, người nghiên cứu đồng tình với quan điểm thứ hai. Bởi lẽ, theo quan điểm thứ nhất, Tòa án mặc nhiên cho rằng khi người bị kiện vắng mặt là đồng nghĩa với việc họ không đồng ý với việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện là không đúng tinh thần của Điều 234. Đây là cách suy luận không chính xác, chưa bảo đảm được quyền lợi cho các đương sự của vụ án. Về quan điểm thứ hai, đây là cách hiểu có tính logic và khoa học hơn, vừa bảo đảm được quyền lợi của các đương sự vừa bảo đảm được tính chặt chẽ về mặt thủ tục, loại trừ các trường hợp vi phạm tố tụng từ Tòa án.

Từ các ý trên, người nghiên cứu đề xuất, Điều 234 Luật TTHC cần bổ sung thêm điều khoản đề cập cách thức xử lý trong tình huống tại phiên tòa mà người khởi kiện rút đơn khởi kiện nhưng người bị kiện vắng mặt theo quan điểm thứ hai. Đề xuất này vừa bảo đảm được sự điều chỉnh chặt chẽ của Luật TTHC vừa bảo đảm cho các Tòa án áp dụng pháp luật được thống nhất, tránh sự xáo trộn trong cách giải quyết, ảnh hưởng đến tính pháp chế xã hội chủ nghĩa ở nước ta.

Thứ ba, pháp luật TTHC cũng chưa quy định về cách xử lý của Tòa án trong trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện trước khi mở phiên tòa nhưng người bị kiện không có văn bản trả lời đồng ý hay không đồng ý

Khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện trước khi mở phiên tòa thì Tòa án cũng phải hỏi người bị kiện có đồng ý hay không. Ý kiến trả lời của người bị kiện theo hướng đồng ý hoặc không đồng ý là cơ sở không thể thiếu để Tòa án cấp phúc thẩm giải quyết việc rút đơn của người khởi kiện. Tuy nhiên, thực tiễn lại xuất hiện tình trạng, trước khi mở phiên tòa mà người khởi kiện lại xin rút đơn khởi kiện, Tòa án có văn bản tố tụng yêu cầu người bị kiện trả lời và cho ý kiến đối với việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện nhưng người bị kiện lại không có ý kiến phản hồi, nghĩa là không có văn bản trả lời về yêu cầu của Tòa án. Trong khi đó, nội dung này chưa được Luật TTHC hướng dẫn rõ ràng. Chính vì thế, thực tiễn xét xử phúc thẩm ở nước ta, các Tòa án sẽ xử lý theo cách riêng khác nhau, chưa đảm bảo được quy chuẩn thống nhất. Nhận thấy, tuy đây không phải là hạn chế quá lớn của Luật TTHC nhưng xét ở góc độ học thuật với tư cách là đạo luật thủ tục quy định về trình tự, quy trình giải quyết vụ án hành chính thì hạn chế đã nêu cần phải được rà soát và bổ sung, giúp cho Tòa án có được căn cứ pháp lý minh định để giải quyết kháng cáo, kháng nghị cho thống nhất.

Về giải pháp cụ thể, người nghiên cứu đề xuất, pháp luật TTHC cần có quy định hướng dẫn rõ về hạn chế trên. Theo đó, nếu người khởi kiện rút đơn khởi kiện trước khi mở phiên tòa xét xử phúc thẩm thì Tòa án phải có văn bản yêu cầu người bị kiện cho ý kiến về việc rút đơn của người khởi kiện trong thời hạn 07 ngày kể từ ngày nhận được văn bản của Tòa án. Hết thời hạn này, người bị kiện không có ý kiến trả lời thì Tòa án sẽ ra quyết định hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án. Nhận thấy, kiến nghị này của tác giả không chỉ bảo đảm được sự rõ ràng về trình tự, thủ tục mà còn bảo đảm được quyền của người khởi kiện, loại bỏ các trường hợp người bị kiện không có thiện chí hợp tác với Tòa án, giúp Tòa án giải quyết nhanh chóng, dứt điểm vụ án.

Thứ tư, pháp luật TTHC chưa quy định và bảo đảm quyền rút đơn khởi kiện của người khởi kiện tại phiên họp giải quyết kháng cáo, kháng nghị về quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm

Theo quy định tại Điều 226 Luật TTHC, khi Tòa án cấp phúc thẩm giải quyết kháng cáo, kháng nghị về quyết định (tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết vụ án) của Tòa án cấp sơ thẩm thì Tòa án cấp phúc thẩm không phải mở phiên tòa mà chỉ cần mở phiên họp với tiêu đề là phiên họp xét kháng cáo, kháng nghị về quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm. Quy định này có dụng ý tiết kiệm thời gian, chi phí cho Nhà nước và các đương sự mà vẫn bảo đảm được sự chặt chẽ, chuẩn xác của quá trình TTHC. Trên cơ sở Điều 226 Luật TTHC, khoản 5 Điều 243 Luật TTHC đã đề cập khá chi tiết về tiến trình của phiên họp này từ thành phần tham gia, thủ tục tiến hành và phán quyết của Hội đồng xét xử. Tuy nhiên, điều khoản này không quy định về quyền rút đơn khởi kiện của người khởi kiện trong thủ tục này, cụ thể hơn là, Luật TTHC đã không quy định cách xử lý của Tòa án cấp phúc thẩm khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện tại thời điểm trước khi mở hoặc tại phiên họp giải quyết kháng cáo, kháng nghị về quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm. Chính vì thế, trên thực tiễn giải quyết của Tòa án đã hình thành những quan điểm khác nhau.

Quan điểm thứ nhất, nếu trước khi mở phiên họp hoặc tại phiên họp mà người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Tòa án cấp phúc thẩm sẽ ban hành quyết định hủy quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án.

Quan điểm thứ hai có phần khác, nếu trước khi mở phiên họp hoặc tại phiên họp mà người khởi kiện rút đơn khởi kiện thì Tòa án cấp phúc thẩm sẽ phải hỏi ý kiến của người bị kiện. Trường hợp người bị kiện đồng ý, Tòa án ban hành quyết định hủy quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án. Trường hợp người bị kiện không đồng ý, thì tiếp tục giải quyết kháng cáo đối với quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm.

Về kiến nghị, tác giả cho rằng cả hai quan điểm đã nêu đều có những lý lẽ riêng của mình, song quan điểm nào là chính thức và cần được đưa ra áp dụng trên thực tiễn thì cần được sự hợp thức hóa bởi chính các nhà lập pháp. Để bảo đảm tính chính xác, minh thị mọi nội dung, thiết nghĩ trước hết cần phải ghi nhận quyền rút đơn của người khởi kiện trong quy trình giải quyết phúc thẩm đối với các kháng cáo, kháng nghị về quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm. Tiếp đến, pháp luật TTHC cần quy định theo hướng khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện trước khi mở phiên họp hoặc tại phiên họp giải quyết kháng cáo về quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm thì phải hỏi người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập (nếu có) đồng ý hay không. Trường hợp đồng ý, Tòa án hủy quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm và ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án theo căn cứ người khởi kiện rút đơn khởi kiện. Trường hợp không đồng ý thì Tòa án cấp phúc thẩm tiếp tục giải quyết kháng cáo theo thủ tục chung.

Kết luận

Giải quyết phúc thẩm là thủ tục tuy không bắt buộc đối với mọi vụ án hành chính nhưng lại rất quan trọng và được thực hiện theo nguyên tắc hai cấp xét xử, tạo cơ chế để Tòa án cấp phúc thẩm giám sát, xét xử lại bản án, quyết định sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị hợp lệ, bảo đảm tính chính xác, khách quan, công bằng trong các phán quyết của Tòa án. Trong quá trình phúc thẩm, Tòa án cũng luôn đặt trong tâm thế thận trọng, tránh các sai sót không đáng có, tuân thủ nghiêm ngặt quy định của pháp luật nội dung cũng như pháp luật thủ tục. Thế nhưng, khi vận dụng pháp luật, nhất là pháp luật TTHC, Tòa án cũng gặp không ít những vướng mắc, lúng túng khi xử lý từng vấn đề cụ thể chưa được pháp luật TTHC quy định, hướng dẫn. Trong đó, phải kể đến việc áp dụng quy định tại Điều 234, 243 Luật TTHC về xử lý trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện chưa được minh định. Do vậy, bài viết của tác giả đã đề xuất các giải pháp mang tính chất định hướng và hy vọng đón nhận được sự trao đổi thêm của các chuyên gia thực tiễn.

Xét xử vụ án hành chính bằng hình thức trực tuyến - Ảnh: TL

Ths LÊ THỊ MƠ (Giảng viên Khoa Luật Hành chính – Nhà nước, Đại học Luật Tp HCM)