Trả lại đơn khởi kiện theo quy định của Luật Tố tụng hành chính – Vướng mắc và kiến nghị

1. Quy định của pháp luật và thực tiễn áp dụng

Khoản 1 Điều 123 của Luật TTHC 2015 quy định Tòa án trả lại đơn khởi kiện trong các trường hợp sau:

- Người khởi kiện không có quyền khởi kiện;

- Người khởi kiện không có năng lực hành vi tố tụng hành chính đầy đủ;

- Trường hợp pháp luật có quy định về điều kiện khởi kiện nhưng người khởi kiện đã khởi kiện đến Tòa án khi còn thiếu một trong các điều kiện đó;

- Sự việc đã được giải quyết bằng bản án hoặc quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật;

- Sự việc không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án;

- Người khởi kiện lựa chọn giải quyết vụ việc theo thủ tục giải quyết khiếu nại trong trường hợp quy định tại Điều 33 của Luật này;

- Đơn khởi kiện không có đủ nội dung quy định tại khoản 1 Điều 118 của Luật này mà không được người khởi kiện sửa đổi, bổ sung theo quy định tại Điều 122 của Luật này;

- Hết thời hạn được thông báo quy định tại khoản 1 Điều 125 của Luật này mà người khởi kiện không xuất trình biên lai nộp tiền tạm ứng án phí cho Tòa án, trừ trường hợp người khởi kiện được miễn nộp tiền tạm ứng án phí, không phải nộp tiền tạm ứng án phí hoặc có lý do chính đáng.

Như vậy, Luật TTHC năm 2015 không quy định trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện; thời hiệu khởi kiện đã hết mà không có lý do chính đáng; người khởi kiện đã được Tòa án yêu cầu nhưng không lựa chọn cơ quan giải quyết khi vừa có đơn khởi kiện, vừa có đơn khiếu nại… là một trong các lý do trả lại đơn khởi kiện. Bên cạnh đó, cũng không quy định cụ thể thế nào là trường hợp người khởi kiện không có quyền khởi kiện; không nêu rõ các điều kiện khởi kiện trong trường hợp chưa đủ điều kiện khởi kiện, dẫn đến việc áp dụng quy định này còn lúng túng, phần nhiều phụ thuộc vào nhận định của Thẩm phán.

2. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định về các căn cứ trả lại đơn khởi kiện

2.1.Nên bổ sung quy định trong Luật hoặc văn bản hướng dẫn thi hành để giải thích rõ thế nào là người khởi kiện không có quyền khởi kiện.

- Khởi kiện là quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân (người khởi kiện) nhưng không phải người khởi kiện nào cũng có quyền khởi kiện mà chỉ những chủ thể chịu tác động trực tiếp bởi các đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính thì mới có quyền khởi kiện. Tuy nhiên, như thế nào là “bị tác động trực tiếp” bởi đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính, thì chưa được quy định rõ. Thực tiễn việc xác định quyền khởi kiện của các chủ thể có tên trong quyết định hành chính, bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính thì tương đối dễ, nhưng đối với quyền khởi kiện của các chủ thể không có tên trong quyết định hành chính, thì để đánh giá, xác định họ có “bị tác động trực tiếp” bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính hay không là vấn đề rất khó khăn, đòi hỏi Thẩm phán phải xem xét kỹ, đánh giá toàn diện các tài liệu, chứng cứ được gửi kèm theo đơn khởi kiện, trong khi quy định về thời hạn xem xét đơn lại hạn chế (3 ngày làm việc).

- Trường hợp người khởi kiện xác định sai người bị kiện trong đơn khởi kiện. Hiện có hai quan điểm khác nhau khi giải quyết đơn khởi kiện trong trường hợp này.

Quan điểm thứ nhất: Thẩm phán được phân công xem xét đơn khởi kiện ra thông báo yêu cầu người khởi kiện sửa đổi đơn khởi kiện;

Quan điểm thứ hai: Thẩm phán được phân công xem xét đơn khởi kiện trả lại đơn khởi kiện, vì người khởi kiện không có quyền khởi kiện.

Tác giả đồng tình với quan điểm thứ hai và theo tác giả đây cũng thuộc trường hợp người khởi kiện không có quyền khởi kiện, vì theo quy định tại Điều 122 của Luật TTHC năm 2015, thì Thẩm phán chỉ được ra thông báo yêu cầu sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện khi đơn khởi kiện không đầy đủ các nội dung quy định tại khoản 1 Điều 118, nên nếu đơn khởi kiện có đầy đủ các nội dung quy định tại khoản 1 Điều 118, nhưng xác định sai người bị kiện sẽ không thuộc trường hợp phải sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện. Việc xác định sai người bị kiện được hiểu người bị kiện đó không phải là cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền có quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính bị kiện, nên trả đơn khởi kiện trong trường hợp này là phù hợp.

2.2. Bổ sung thêm một số căn cứ trả lại đơn khởi kiện.

- Tòa án trả lại đơn khởi kiện khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện.

Thực tiễn có nhiều trường hợp, trong thời gian Thẩm phán được phân công xem xét đơn khởi kiện, người khởi kiện rút đơn khởi kiện. Đồng thời, tại khoản 2 Điều 41 của Luật Hòa giải, đối thoại tại Tòa án có quy định, trường hợp người nộp đơn yêu cầu rút đơn khởi kiện thì việc đối thoại sẽ chấm dứt và Hòa giải viên chuyển đơn, tài liệu kèm theo cho Tòa án đã nhận đơn để tiến hành xem xét, giải quyết theo quy định chung và thông báo cho các bên biết. Vậy trong những trường hợp đã nêu, Tòa án sẽ giải quyết như thế nào là vấn đề chưa được Luật TTHC năm 2015 quy định. Tham khảo quy định của BLTTDS năm 2015, thì trường hợp này Tòa án trả lại đơn khởi kiện. Vì vậy, cần bổ sung thêm căn cứ Tòa án trả lại đơn khởi kiện khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện để đồng bộ, áp dụng thống nhất giải quyết các vướng mắc đã nêu trên.

- Tòa án trả lại đơn khởi kiện khi thời hiệu khởi kiện đã hết mà không vì sự kiện bất khả kháng hay trở ngại khách quan (không có lý do chính đáng).

Điều 116 của Luật TTHC năm 2015 quy định “Thời hiệu khởi kiện là thời gian mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện”. Vậy khởi kiện vụ án hành chính là quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân, nhưng quyền này phải được thực hiện trong khoảng thời gian luật định, nếu hết thời hạn đó thì mất quyền khởi kiện và khi không còn quyền khởi kiện thì Tòa án không thể thụ lý giải quyết mà phải trả lại đơn khởi kiện. Tuy nhiên, Luật TTHC năm 2015 đã không quy định trường hợp Tòa án trả lại đơn khởi kiện khi thời hiệu khởi kiện đã hết mà không vì sự kiện bất khả kháng hay trở ngại khách quan, mà Tòa án phải thụ lý vụ án và ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án khi thời hiệu khởi kiện đã hết (điểm g khoản 1 Điều 143 của Luật TTHC năm 2015).

Điều này theo tác giả là chưa hợp lý vì trên thực tế trong những năm gần đây số lượng các vụ án hành chính liên tục tăng, vì quy định không được trả đơn khởi kiện khi thời hiệu đã hết nên nhiều vụ án sau khi thụ lý, Tòa án đình chỉ vì hết thời hiệu khởi kiện, người khởi kiện không đồng ý lại tiếp tục kháng cáo, điều này gây mất thời gian của đương sự và của các cơ quan tiến hành tố tụng. Do vậy, Tòa án trả lại đơn khởi kiện trong trường hợp hết thời hiệu khởi kiện quy định tại Điều 116 của Luật TTHC năm 2015 mà không có lý do chính đáng được xem là một quy định hợp lý và cần phải được điều chỉnh, bổ sung.

– Tòa án trả lại đơn khởi kiện khi người khởi kiện đã được Tòa án yêu cầu nhưng không lựa chọn cơ quan giải quyết trong trường hợp vừa có đơn khởi kiện, vừa có đơn khiếu nại.

Điều 33 của Luật TTHC năm 2015 quy định về việc xác định thẩm quyền trong trường hợp vừa có đơn khiếu nại, vừa có đơn khởi kiện. Theo đó, khi người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền, thì Tòa án phải yêu cầu người khởi kiện lựa chọn cơ quan giải quyết và có văn bản thông báo cho Tòa án. Luật TTHC năm 2015 quy định quyền quyết định trong trường hợp này thuộc về người khởi kiện là phù hợp với nguyên tắc quyền quyết định và tự định đoạt của đương sự. Tuy nhiên, Luật TTHC năm 2015 không quy định trường hợp khi Tòa án đã yêu cầu, nhưng người khởi kiện không lựa chọn cơ quan giải quyết thì Tòa án phải giải quyết như thế nào. Vì vậy, để khắc phục vấn đề này, tránh mất thời gian của người khởi kiện và cơ quan có thẩm quyền, cần bổ sung quy định, trong trường hợp Tòa án yêu cầu nhưng người khởi kiện không lựa chọn cơ quan giải quyết trong một khoảng thời gian hợp lý thì Tòa án trả lại đơn khởi kiện.

2.3. Cần bổ sung quy định nêu rõ các điều kiện khởi kiện của vụ án hành chính. Việc hiểu như thế nào là “điều kiện khởi kiện vụ án hành chính” hiện nay còn chưa thống nhất, pháp luật cũng chưa giải thích như thế nào là điều kiện khởi kiện.

Qua tìm hiểu, nhiều tác giả khi bình luận về quy định này cho rằng các điều kiện khởi kiện vụ án hành chính gồm: Chủ thể khởi kiện và quyền khởi kiện; đối tượng khởi kiện; thời hiệu khởi kiện, thẩm quyền của Tòa án… Tác giả không đồng tình với các quan điểm nêu trên, theo tác giả nội hàm của “điều kiện khởi kiện” quy định tại điểm c khoản 1 Điều 123 của Luật TTHC năm 2015 cần được hiểu  là “điều kiện về tiền tố tụng”, khi chưa đủ điều kiện này thì không thể khởi kiện vụ án hành chính.

Khoản 3 Điều 115 Luật TTHC 2015 quy định: “Cá nhân có quyền khởi kiện vụ án về danh sách cử tri trong trường hợp đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã giải quyết, nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại đó”. Với quy định này, chủ thể có quyền khởi kiện chỉ có thể là cá nhân, và điều kiện để cá nhân được khởi kiện đối với danh sách cử tri chỉ khi đã thực hiện việc khiếu nại nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà không được giải quyết hoặc đã giải quyết nhưng không đồng ý. Vì vậy, khi cá nhân khởi kiện vụ án hành chính về danh sách cử tri mà chưa thực hiện việc khiếu nại trước, hoặc trường hợp cá nhân khởi kiện vụ án hành chính về danh sách cử tri khi đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà chưa được giải quyết và chưa hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật thì Tòa án sẽ trả lại đơn khởi kiện vì chưa đủ điều kiện khởi kiện.

- Đối với trường hợp khởi kiện vụ án hành chính đối với hành vi hành chính, thì tùy trường hợp Tòa án cần xem xét người khởi kiện có quyền khởi kiện hay không.

Ví dụ, đối với trường hợp khởi kiện hành vi hành chính về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất thì theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, đăng ký đất đai là bắt buộc; đăng ký quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất thực hiện theo yêu cầu của chủ sở hữu; Điều 70 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP hướng dẫn thi hành luật đất đai năm 2013 quy định “Người sử dụng đất nộp 1 bộ hồ sơ theo quy định để làm thủ tục đăng ký”. Các quy định vừa viện dẫn trên cho thấy để được cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì người sử dụng đất phải có yêu cầu, phải nộp hồ sơ để làm thủ tục đăng ký. Trường hợp sau khi người sử dụng đất đã có yêu cầu, nộp hồ sơ đăng ký mà cơ quan có thẩm quyền không thực hiện hành vi hành chính cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc thực hiện không đúng, thì lúc này quyền, lợi ích của người khởi kiện bị tác động trực tiếp bởi hành vi hành chính và khi đó người khởi kiện mới có đủ điều kiện khởi kiện.

Tóm lại, khi pháp luật có quy định các trường hợp trả lại đơn khởi kiện càng cụ thể, đầy đủ thì chất lượng của việc xem xét, giải quyết đơn khởi kiện sẽ được nâng cao, đồng thời sẽ giảm gánh nặng của Tòa án trong việc không phải giải quyết những vụ việc khởi kiện không có căn cứ; tạo cơ sở đồng bộ để từ chối thụ lý đối với những trường hợp không được thụ lý giải quyết, giúp tiết kiệm thời gian, công sức của người khởi kiện, cơ quan tiến hành tố tụng. Do đó, theo tác giả, Luật TTHC năm 2015 cần có những quy định cụ thể hơn liên quan đến việc trả lại đơn khởi kiện để tạo ra sự thống nhất trong việc áp dụng pháp luật cũng như thực tiễn xét xử của Tòa án.

Một phiên tòa hành chính tại TP Hồ Chí Minh - Ảnh: CTV

PHẠM THỊ THANH VÂN (Toà án nhân dân tỉnh Gia Lai)