Hoàn thiện quy định về giải thích từ ngữ trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi

1. Quy định cụ thể hơn về thuật ngữ “chiếm đất”

Luật Đất đai năm 2013 không ghi nhận và giải thích từ ngữ về chiếm đất, song Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đã đưa nội dung này vào khoản 6, Điều 3: Giải thích từ ngữ. Theo đó “Chiếm đất” được hiểu là việc sử dụng đất thuộc trong trường hợp cá nhân, tổ chức tự ý sử dụng đất do Nhà nước đã quản lý theo quy định của pháp luật đất đai mà không được cơ quan có thẩm quyền cho phép.

Việc ghi nhận quy định này gặp phải vấn đề vướng mắc khi xác định phần diện tích đất “do Nhà nước đã quản lý”. Theo quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Trên cơ sở đó, điểm a, khoản 6 Điều 3 được hiểu rằng tất cả các trường hợp sử dụng đất không có sự cho phép của cơ quan có thẩm quyền đều là hành vi chiếm đất. Như vậy, điểm a này đã bao hàm toàn bộ nội dung của các điểm b, c còn lại. Chính bởi vậy, việc ghi nhận trong điểm này cần phải được cụ thể hóa chủ thể “Nhà nước” theo nghĩa rộng hay theo nghĩa hẹp (chỉ một cơ quan có thẩm quyền cụ thể được giao quản lý với diện tích đất cụ thể).

Ngoài ra, trường hợp tổ chức, cá nhân sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất đã hết thời hạn sử dụng mà không được Nhà nước gia hạn sử dụng đất và đã có quyết định thu hồi được công bố, tổ chức thực hiện nhưng người sử dụng đất không chấp hành (trừ trường hợp cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp sử dụng đất nông nghiệp) cũng được quy định là hành vi chiếm đất. Với quy định này, hành vi chiếm đất chỉ thỏa mãn khi đáp ứng được các điều kiện sau một cách đồng thời:

Thứ nhất, đất do tổ chức, cá nhân sử dụng do Nhà nước giao/ cho thuê mà đã hết thời hạn sử dụng đất nhưng không được Nhà nước gia hạn sử dụng đất;

Thứ hai, đã có quyết định thu hồi đất được công bố và tổ chức thực hiện;

Thứ ba, người sử dụng đất (trừ trường hợp cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp sử dụng đất nông nghiệp) không chấp hành.

Trên thực tế, việc giải thích từ ngữ trong trường hợp này chưa thỏa đáng. Trước hết, hành vi chiếm đất vì mục đích sản xuất nông nghiệp hay kinh doanh, sản xuất phi nông nghiệp đều là hành vi trái pháp luật, xâm phạm đến các quy định về quản lý, sử dụng đất đai. Thêm nữa, những trường hợp đã hết thời hạn sử dụng đất nhưng đang trong quá trình chờ gia hạn sử dụng đất hoặc không được gia hạn sử dụng đất lại bị bỏ ngỏ, không hề có quy định.

Do đó, Dự thảo cần làm rõ quy định về chiếm đất trong trường hợp không được gia hạn sử dụng đất nhưng chưa có quyết định thu hồi hoặc quyết định tổ chức thực hiện việc thu hồi, tránh trường hợp phát sinh các  mâu thuẫn giữa người sử dụng đất và Nhà nước trong quản lý đất đai.

 2. Điều chỉnh, làm rõ thuật ngữ “cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp”

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, ghi nhận thuật ngữ “Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp là hộ gia đình, cá nhân đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp; nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp và có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp trên đất đó”. Đồng thời, ghi nhận trách nhiệm xác nhận nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp tại Nghị định số 01/2017/NĐ-CP[1], cụ thể là: Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm xác nhận hộ gia đình, cá nhân có thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp. Thực tế áp dụng quy định này đã thể hiện nhiều bất cập khi trao quyền cũng như trách nhiệm xác nhận việc có thu nhập từ sản xuất nông nghiệp từ phần diện tích đất do hộ gia đình, cá nhân đang trực tiếp sử dụng để sản xuất nông nghiệp. Để xác định thu nhập được tạo ra thường xuyên, mang tính chất ổn định từ phần đất nông nghiệp là rất khó khăn, chính vì thế, việc xác nhận này chỉ mang tính hình thức, không thể hiện được đúng mong muốn của quy định.

Đến dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, thuật ngữ “Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp” đã hạn chế thành “Cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp” và được giải thích như sau: “Cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp là cá nhân trực tiếp sản xuất và có thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối, không được hưởng lương từ ngân sách nhà nước, tổ chức kinh tế, chính trị xã hội khác”. Có thể thấy, việc ghi nhận bổ sung thêm điều kiện như “không được hưởng lương từ ngân sách nhà nước, tổ chức kinh tế, chính trị xã hội khác” sẽ càng gây khó khăn cho việc xác định cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Bên cạnh đó, trong trường hợp hộ gia đình có nhiều người cùng sản xuất nông nghiệp sẽ phải tiến hành xin xác nhận nhiều lần thay vì trước đây, do không có căn cứ xác định hộ gia đình trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Chính vì vậy, việc ghi nhận đối tượng sử dụng đất trực tiếp sản xuất nông nghiệp là cá nhân hay hộ gia đình; và cách xác định đối với người sử dụng đất trong trường hợp này cần có sự cân nhắc và quy định cụ thể song mang tính khả thi hơn.

3. Kiến nghị bổ sung thêm một số thuật ngữ

Trong Luật Đất đai qua các thời kỳ, Luật Đất đai hiện hành và Dự thảo Luật đất đai vẫn còn bỏ ngỏ việc giải thích một số thuật ngữ, trong khi đó lại được sử dụng nhiều trong văn bản. Việc không giải thích cụ thể dẫn đến tình trạng áp dụng quy định pháp luật còn lúng túng, thậm chí gây tranh cãi. Cụ thể như:

Thứ nhất, thuật ngữ “cộng đồng dân cư” chưa được ghi nhận và giải thích trong Luật Đất đai. Tại khoản 24, Điều 2 Luật Lâm nghiệp năm 2017 có ghi nhận cộng đồng dân cư  bao gồm người Việt Nam sinh sống trên cùng địa bàn thôn, làng, ấp, bản, buôn, bon, phum, sóc, tổ dân phố, điểm dân cư tương tự và có cùng phong tục, tập quán. Hoặc theo như Từ điển Tiếng Việt[2] thì cộng đồng dân cư là toàn bộ các hộ gia đình, cá nhân sống trong cùng một thôn, làng, bản, ấp, buôn, phum, sóc hoặc đơn vị tương đương. Với tư cách là một trong số những người sử dụng đất, cộng đồng dân cư bao gồm rất nhiều cá nhân, tổ chức khác nhau và thường xuyên có va chạm trong quá trình sử dụng đất. Do đó, việc ghi nhận và giải thích thuật ngữ về cộng đồng dân cư trong Luật Đất đai là hết sức cần thiết.

Thứ hai, thuật ngữ “người đang sử dụng đất” cũng được sử dụng rất nhiều trong Luật Đất đai hiện hành và các văn bản hướng dẫn thi hành, cũng như trong Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi. Mặc dù vậy, không có giải thích thuật ngữ này một cách rõ ràng trong các văn bản nêu trên. Hiện nay có nhiều quan điểm giải thích về người đang sử dụng đất có thể được hiểu là: (1) Người đã được Nhà nước giao, cho thuê hoặc công nhận quyền sử dụng đất hợp pháp; (2) Người có quyền sở hữu tài sản trên đất; (3) Người đang sử dụng đất trực tiếp song chưa có sự công nhận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền[3]. Với cách giải thích này, việc quy định các quyền và nghĩa vụ của người đang sử dụng đất gặp khá nhiều vướng mắc trong quá trình áp dụng. Chính vì vậy, cần phải có sự ghi nhận và giải thích rõ ràng đối với thuật ngữ này trong Luật Đất đai sửa đổi.

Luật Đất đai là văn bản quy phạm pháp luật có quy mô lớn, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và Nhà nước, do đó trong quá trình dự thảo, cũng như lấy ý kiến và thông qua Luật Đất đai sửa đổi, cần phải có sự cân nhắc đảm bảo các quy định này phù hợp với thực tế và có tính khả thi.

ThS. LƯU THỊ THU HƯƠNG (Học viện Hành chính quốc gia)