Soạn thảo dự án Luật, chú trọng các chuyên gia, nhà khoa học và đặc biệt là đối tượng chịu tác động

Chương trình phải tính đến đặc thù hoạt động của Quốc hội

Đề cập về dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2023, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2022, Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội Hoàng Thanh Tùng nhấn mạnh: Việc đưa các dự án vào Chương trình phải tính đến đặc thù hoạt động của Quốc hội, quỹ thời gian, nguồn lực, khối lượng công việc thực hiện tại mỗi kỳ họp Quốc hội; chú ý đến khả năng của các cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan chủ trì thẩm tra, bảo đảm nguyên tắc “không giao quá nhiều dự án cho một cơ quan”; đặc biệt coi trọng chất lượng, không chạy theo số lượng; chú trọng tính gối đầu của Chương trình để sắp xếp số lượng dự án cho phù hợp. Không bổ sung dự án vào Chương trình ở thời điểm sát kỳ họp Quốc hội, trừ trường hợp thực sự cấp thiết hoặc là dự án triển khai thực hiện nhiệm vụ lập pháp đã được đề ra trong Đề án Định hướng.

 

Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội Hoàng Thanh Tùng

Về dự án Luật Đất đai (sửa đổi), Chính phủ đề nghị lùi thời hạn trình Quốc hội đối với dự án Luật này đến khi có chủ trương, định hướng, chỉ đạo của Trung ương về đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội nhận thấy, yêu cầu sửa đổi Luật Đất đai là rất cấp thiết để tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong quá trình thi hành Luật; đáp ứng yêu cầu huy động và sử dụng hiệu quả nguồn lực đất đai để thúc đẩy sản xuất kinh doanh, phát triển kinh tế - xã hội; đồng thời, tạo cơ sở để sửa đổi, bổ sung đồng bộ, khắc phục những hạn chế, bất cập trong các văn bản luật khác có liên quan. Tuy nhiên, đây là dự án luật lớn, có nhiều nội dung phức tạp, cần nghiên cứu, chuẩn bị kỹ lưỡng. Mặt khác, Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa XIII (tháng 5/2022) mới tiến hành tổng kết thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW để ban hành Nghị quyết mới nên cần có thêm thời gian để nghiên cứu, thể chế hóa đầy đủ chủ trương, chính sách của Đảng, hoàn thiện dự án Luật. Do đó, đề nghị Quốc hội cho phép lùi thời hạn trình dự án Luật này từ kỳ họp thứ 3 sang kỳ họp thứ 4 và vẫn giữ quy trình xem xét, thông qua tại 3 kỳ họp Quốc hội (cho ý kiến tại kỳ họp thứ 4 và thứ 5, thông qua tại kỳ họp thứ 6).

Về Chương trình năm 2023, trên cơ sở xem xét đề nghị của Chính phủ, báo cáo thẩm tra của Ủy ban Pháp luật, ý kiến tham gia thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban khác của Quốc hội đối với từng dự án; đồng thời, qua xem xét, đánh giá việc thực hiện Chương trình năm 2022, xuất phát từ yêu cầu thực tiễn và chất lượng chuẩn bị của các cơ quan, Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình Quốc hội dự kiến Chương trình năm 2023 như sau: Trình Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 5 đối với 07 dự án, dự thảo, trong đó 06 luật đã được Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 4, bao gồm: (1) Luật Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng (sửa đổi), (2) Luật Giao dịch điện tử (sửa đổi), (3) Luật Giá (sửa đổi), (4) Luật Đấu thầu (sửa đổi), (5) Luật Hợp tác xã (sửa đổi), (6) Luật Phòng thủ dân sự và (7) dự thảo Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2024 được Quốc hội xem xét, thông qua theo quy trình tại một kỳ họp.

Tính ổn định của chương trình chưa bền vững

Thảo luận tại Hội trường, các ý kiến cơ bản tán thành với nhận định của Ủy ban Thường vụ Quốc hội rằng, công tác lập và triển khai thực hiện Chương trình xây dựng luật và pháp lệnh có nhiều đổi mới, tiến bộ và kết quả tích cực.

Tuy vậy, một số hạn chế, bất cập tồn tại từ lâu vẫn chưa được khắc phục, như: một số hồ sơ đề nghị xây dựng luật, nghị quyết chưa bảo đảm chất lượng, chưa đầy đủ theo quy định; việc gửi hồ sơ không ít trường hợp chưa bảo đảm thời gian theo quy định; vẫn còn tình trạng dự án đã được đưa vào Chương trình nhưng không chuẩn bị kịp để trình Quốc hội theo đúng kế hoạch. Những hạn chế này có cả nguyên nhân khách quan và chủ quan, nhưng chủ yếu là do công tác tổ chức thực hiện chưa tốt, kỷ luật, kỷ cương trong công tác xây dựng pháp luật chưa nghiêm. 

Đại biểu Trương Trọng Nghĩa (TPHCM) đề nghị trước khi đưa vào chương trình lập pháp của Quốc hội phải yêu cầu tổ chức, cơ quan đề xuất có bản đối chiếu, phân tích hai khía cạnh là phí tổn và lợi ích của dự án luật đó.

Về kỷ cương lập pháp, đại biểu Lê Thanh Vân (Cà Mau) cho rằng, việc điều chỉnh chương trình xây dựng pháp luật thường xuyên cho thấy tính ổn định của chương trình chưa bền vững, trong khi đây là gốc rễ thuộc quyền lập pháp của Quốc hội. Vì vậy, khi Quốc hội thông qua một luật nào đó rồi thì hạn chế tối đa việc điều chỉnh mới.

Đại biểu Lê Thanh Vân

Đại biểu Lê Thanh Vân đề nghị nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là luật hoá sáng kiến của Đảng đoàn Quốc hội về chiến lược lập pháp. Quốc hội đã có chiến lược liên quan đến kinh tế-xã hội, đầu tư công, kế hoạch tài chính trung hạn 5 năm thì nên có tầm nhìn xa hơn về xây dựng pháp luật. Ngoài ra, cần mở rộng thành phần soạn thảo các dự án, chú trọng các chuyên gia, nhà khoa học và đặc biệt là đối tượng chịu tác động để họ lên tiếng. Lấy ý kiến nhân dân rộng rãi về dự án có tác động rộng. Không đưa vào chương trình các dự án luật mà Quốc hội đã không tán thành.

Còn đại biểu Trịnh Xuân An (Đồng Nai) nêu quan điểm: Các dự án luật khi được trình Quốc hội có nhiều nội dung giao cho Chính phủ quy định chi tiết. Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đối với những nội dung giao Chính phủ quy định chi tiết phải kèm theo nghị định hướng dẫn đi cùng với hồ sơ. Tuy nhiên, đây là nội dung ít được quan tâm và cơ bản những dự thảo nghị định hoặc những văn bản quy định chi tiết đi kèm còn mang tính "đối phó", chưa được quan tâm và trong quá trình Quốc hội, các cơ quan Quốc hội thẩm tra rất ít quan tâm đến các văn bản chi tiết. Tuy nhiên, hệ thống này khi luật được ban hành rất quan trọng trong việc bảo đảm sức sống của các dự án luật.

Ngoài ra, trong quá trình xây dựng dự án luật, ý kiến của các bộ, ngành, cơ quan liên quan đến dự án luật là rất quan trọng. Nhưng trong quá trình các Ủy ban, các cơ quan Quốc hội thẩm tra có những văn bản ý kiến của các cơ quan đối với những dự án luật rất quan trọng có hàng trăm điều, nhưng mà ý kiến tham gia thì cũng chỉ dừng lại khoảng ba bốn câu "hoàn toàn nhất trí với dự thảo". Đây là những vấn đề mặc dù không lớn nhưng cần phải hết sức lưu ý để cơ quan soạn thảo và thẩm tra chuẩn bị thật tốt đối với chất lượng của các dự án luật. Mặt khác, nhiều đại biểu Quốc hội đề xuất bổ sung thêm nhiều dự án luật quan trọng, gọi là điểm trống nhưng chưa được bố trí vào trong chương trình. Nếu chúng ta đề nghị bổ sung ngày hôm nay, thì nó phải theo quy trình và phải có hồ sơ được chuẩn bị thật kỹ lưỡng thì mới đưa vào được.

Theo đại biểu Trịnh Xuân An, khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình Tờ trình thì cũng đã cân nhắc và phải bảo đảm đúng theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và phải có hồ sơ, có đánh giá.

Công tác lập pháp vẫn được duy trì linh hoạt

Đại biểu Nguyễn Minh Sơn (Tiền Giang) đánh giá cao kết quả thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2021 và những tháng đầu năm 2022 đã được Ủy ban Thường vụ Quốc hội báo cáo khá đầy đủ tại Tờ trình số 223. Đặc biệt trong bối cảnh dịch bệnh Covid-19 diễn biến phức tạp, hoạt động của các cơ quan bị ảnh hưởng nhưng các hoạt động phục vụ cho công tác lập pháp vẫn được duy trì linh hoạt, điều chỉnh phương thức thực hiện, bảo đảm chất lượng tổng số luật, pháp lệnh, nghị quyết được thông qua là 12 văn bản của Quốc hội và 6 văn bản của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, công tác xây dựng pháp luật thời gian qua vẫn tồn tại, hạn chế, bất cập nhất định. Tờ trình đã nêu về chất lượng hồ sơ đề nghị xây dựng luật, nghị quyết, về thời hạn gửi hồ sơ, thời hạn trình Quốc hội. Đặc biệt, chất lượng đánh giá tác động chính sách ngay từ khâu đề nghị xây dựng luật, nghị quyết còn hạn chế. Đây là vấn đề đã được nêu ra rất nhiều lần nhưng vẫn chưa được khắc phục, nhất là đối với những nhiệm vụ lập pháp mang tính cấp bách thì vấn đề này càng đáng lưu tâm hơn.

 

Đại biểu Nguyễn Minh Sơn

Nghiên cứu nhiều hồ sơ dự án luật, nghị quyết cho thấy, không ít các chính sách pháp luật được đề xuất trong các dự án luật, nghị quyết còn chung chung, thiếu cụ thể, chưa rõ về nội dung quy định được thiết kế để cụ thể hóa chính sách và do vậy, đánh giá tác động chính sách cũng còn sơ sài, hình thức không rõ định lượng.

So sánh báo cáo đánh giá tác động chính sách khi đề nghị xây dựng luật, nghị quyết để đưa vào chương trình và khi dự án luật, nghị quyết đã chính thức được đưa vào chương trình trình Quốc hội cho thấy, về mặt nội dung không có sự hoàn thiện đáng kể, chất lượng báo cáo tổng kết thi hành pháp luật cũng cần được nâng cao hơn, cần tách bạch rõ những kết quả hạn chế do quy định của văn bản luật, nghị quyết và những kết quả hạn chế do quy định của văn bản dưới luật, những vấn đề do quy định pháp luật và những vấn đề do tổ chức thi hành pháp luật.

Theo đại biểu Nguyễn Minh Sơn, chất lượng rà soát văn bản quy phạm pháp luật cũng cần được cải thiện hơn, bảo đảm rõ ràng. Đặc biệt, thiết kế điều về áp dụng luật trong các dự thảo luật phải được đầu tư hơn. Qua nghiên cứu báo cáo thẩm tra của các Ủy ban của Quốc hội cho thấy, đây là nội dung có nhiều ý kiến đại biểu Quốc hội cho rằng phải làm rõ, hoàn thiện thêm để phân biệt rõ về phạm vi điều chỉnh và nguyên tắc áp dụng.

 

Ngoài ra, còn tình trạng dồn dập trên đề xuất xây dựng luật bổ sung vào chương trình, ví dụ như bổ sung đến 8 dự án luật trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 4, thông qua tại kỳ họp thứ 5, chưa kể bổ sung 1 dự án luật trình và cho ý kiến thông qua theo trình tự tại một kỳ họp, tại kỳ họp thứ 4 và bổ sung 3 dự án luật trình Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 4. Như vậy, tại kỳ họp thứ 4, tổng số có đến 7 dự án luật trình Quốc hội cho ý kiến, 7 dự án trình Quốc hội cho thông qua, gây sức ép lớn cho các cơ quan thẩm tra. Mặt khác, so với thời điểm tháng 7 năm ngoái, khi báo cáo Quốc hội tại kỳ họp thứ nhất về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thì tại kỳ họp thứ tư chỉ dự kiến trình Quốc hội cho ý kiến 1 dự án luật, biểu quyết thông qua 3 dự án luật.

Như vậy, sự thay đổi số lượng các dự án luật trong chương trình là rất lớn, cho thấy tính dự báo chưa cao, tính dài hạn tổng thể chưa được bảo đảm. Thời hạn trình dự án luật, nghị quyết cũng rất gấp gáp, khi trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến thì rất sát ngày tổ chức phiên họp Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Sau khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến đến khi trình Quốc hội thì rất sát ngày tổ chức kỳ họp. Nhiều cơ quan thẩm tra có tinh thần hợp tác rất chủ động, vừa chạy vừa xếp hàng. Ủy ban Thường vụ Quốc hội rất sẵn sàng hợp ngoài giờ và cho ý kiến ngay nhưng nhiều nội dung đều có tình trạng như vậy thì các cơ quan thẩm tra rất khó khăn. Đề nghị các cơ quan soạn thảo cần có giải pháp khắc phục triệt để những hạn chế này, nhất là những yếu tố chủ quan. Yêu cầu lập pháp của nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV đã hết sức rõ ràng, thời hạn cũng rất cụ thể từ thời hạn rà soát cho đến thời hạn trình. Đây cũng là những nội dung mà các cơ quan trình tự đề xuất. Vì vậy, phải chủ động để đảm bảo yếu tố chất lượng, không vì đáp ứng số lượng, thời hạn mà để ảnh hưởng đến chất lượng.

 

Đại biểu Trương Trọng Nghĩa (TPHCM)

CAO THANH LOAN